VII SA/Wa 2116/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. T. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. T. pozwolenia na budowę Małej Elektrowni Wodnej "[...]" na rzece L. w km [...] o spadzie H=5,9 m wraz z odbudową urządzeń hydrotechnicznych i przepławki dla ryb, w miejscowości L. na działkach nr [...] i nr [...], gm. L, pow. W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że badana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., obligującą organ nadzorczy do stwierdzenia nieważności decyzji. Z akt sprawy wynika, iż decyzja ta jest niezgodna z decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną wyłącznie dla działki nr [...]. Powyższe w ocenie organu oznacza, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 64 ust. 1 w związku z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Ponadto organ stwierdził, że w/w decyzja została wydana niezgodnie z żądaniem inwestora, który we wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] stycznia 2005 r. wnosił o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tylko na działce nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę może być wszczęte wyłącznie na wniosek inwestora. Wniosek ten powinien m.in. określać zakres zamierzonej inwestycji. Oznacza to, że organ orzekający jest związany treścią wniosku i nie może we własnym zakresie wykroczyć poza treść żądania znajdującego się we wniosku. Rozstrzygnięcie, które wykracza poza granice wniosku, zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Jednocześnie organ wskazał, że z uwagi na związek funkcjonalny pomiędzy elementami inwestycji nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. jedynie w części dotyczącej działki nr ew. [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł M. T., zarzucając naruszenie art. 7, 12, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez dokonanie niepełnych lub błędnych ustaleń faktycznych dla potrzeb oceny zgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego, organ wadliwie zaklasyfikował rów melioracyjny na działce nr [...], stanowiący źródło wody dla elektrowni będącej przedmiotem inwestycji, do zakresu zamierzenia budowlanego obejmującego elektrownię, gdyż nie uwzględnił charakteru robót, których celem było przywrócenie pierwotnych parametrów technicznych rowu, w szczególności dna rowu, zmierzających do poprawy strumienia wody dopływającej do elektrowni. Skarżący zauważył, że zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, roboty polegające na remoncie, montażu lub przebudowie – jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko – nie wymagają ustalenia warunków zabudowy. Zarzucił, iż błędna ocena charakteru powiązań obu zakresów prac doprowadziła organ do wadliwej konkluzji o niedopuszczalności częściowego stwierdzenia nieważności decyzji, gdyby uznać, że takie jest konieczne. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, dotyczącym rażącego naruszenia przez Wojewodę [...] art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy wydaniu pozwolenia na budowę. Ponadto zarzucił naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. przez nierozpoznanie części spośród zarzutów podnoszonych przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. T. pozwolenia na budowę Małej Elektrowni Wodnej "[...]" na rzece L. w km [...] o spadzie H=5,9 m wraz z odbudową urządzeń hydrotechnicznych i przepławki dla ryb, w miejscowości L. na działkach nr [...] i nr [...], gm. L., pow. W. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, ale ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, iż powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym została wydana. Jedną z przesłanek, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzających stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Istotne znaczenie ma też zawsze ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie naruszenie prawa pociąga (por. wyrok NSA z dnia 27.08.1987 r., IV SA 926/86, GAP 1989, nr 13, s. 43; wyrok NSA z dnia 12.12.1991 r., II SA 1018/91, niepubl.). Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją wyjątkową, dlatego wystąpienie kwalifikowanej wadliwości decyzji musi być oczywiste, co organ nadzorczy ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Wymaga to od organu prowadzenia postępowania ze szczególną wnikliwością (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 544/05). Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób oczywisty. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, zgodzić należy się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż badana w trybie nadzoru decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak prawidłowo zauważył organ nadzorczy, inwestor wymienił we wniosku z dnia 21 stycznia 2005 r. o pozwolenie na budowę Małej Elektrowni Wodnej "[...]" tylko działkę o nr ewid. [...], obręb L., gm. L, pow. W. Decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu, wraz z odbudową urządzeń hydrotechnicznych i przepławki dla ryb, została natomiast udzielona wobec działek nr [...] i nr [...]. Sąd dostrzega, iż zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. projekt budowlany również dotyczy obydwu nieruchomości (nr [...] i nr [...]), a ponadto obydwie działki zostały wpisane w treść złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy jednak wskazać, że w takiej sytuacji organ - dostrzegając rozbieżność w przedłożonej dokumentacji - powinien był zobowiązać inwestora do uzupełnienia treści wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez wskazanie numerów ewidencyjnych działek gruntowych objętych zamierzeniem inwestycyjnym. Jeżeli treść projektu budowlanego pozostaje w sprzeczności z treścią wniosku o pozwolenie na budowę, organ jest uprawniony traktować tę rozbieżność jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a więc nieprawidłowość podlegającą usunięciu w drodze postanowienia nakładającego na stronę obowiązek jej usunięcia w wyznaczonym przez organ terminie, pod rygorem odmowy uwzględnienia wniosku o pozwolenie na budowę w całości. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, projekt budowlany stanowi załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę. Niespójność poszczególnych elementów wniosku jest nieprawidłowością polegającą na naruszeniu przepisów regulujących treść wniosku o pozwolenie na budowę (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego). Przepisy te mają na celu zapobieganie wydawaniu pozwoleń na budowę, jeżeli treść żądania wnioskodawcy nie została w jednoznaczny sposób w toku postępowania ustalona. Nie jest bowiem dopuszczalne wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, który obejmuje szersze zamierzenie budowlane, niż wniosek o pozwolenie na budowę (wyrok NSA z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 832/06, Lex nr 337409). Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ nadzorczy słusznie podniósł, iż decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji dotyczy wyłącznie działki nr [...], wskazanej we wniosku o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę na mocy art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi bowiem gwarancję zgodności inwestycji z prawem w zakresie oceny dopuszczalności konkretnego zagospodarowania terenu dla potrzeb planowanej inwestycji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 31.07.2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 742/07, Lex nr 355299). Ponieważ działka nr [...] nie została wymieniona w w/w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Wojewoda [...] nie był uprawniony do tego, aby powołać się na powyższą decyzję przy udzieleniu pozwolenia na budowę na przedmiotowej nieruchomości. Uwzględniając powyższe, należy ocenić, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do zarzutu skarżącego dotyczącego możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w części stwierdzić należy, iż przedmiotowe pozwolenie na budowę dotyczyło jednego zamierzenia inwestycyjnego. Nie zasługuje na aprobatę argument, że organ powinien uwzględnić wniosek w tej części, w jakiej wskazywał jedną z działek objętych żądaniem inwestora. Obiekty przewidziane na obydwu działkach wymienionych w decyzji o pozwoleniu na budowę stanowią bowiem funkcjonalną całość, jak słusznie podniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, o ile inwestor złożył wniosek tej treści. Wniosek tego rodzaju nie wpłynął do organu w toku postępowania. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.