VII SA/Wa 2117/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2009 r. sprawy ze skargi K. i G. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. i G. O. kwotę 470 (czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 2117/08 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 16 marca 2006r. B. M., J. M. i P. M. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1998r., wydanej z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w R. w przedmiocie udzielenia K. i G. O., pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego (parteru) na sklep przemysłowy wraz z wykonaniem robót budowlanych polegających na wzniesieniu dwóch ścian osłonowych pod tarasem z wykorzystaniem istniejącej konstrukcji nośnej słupów i podciągów (bez zmiany i wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu) - stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że kwestionowaną decyzją Kierownik Urzędu Rejonowego w R., na wniosek z dnia 13 marca 1998r. zezwolił K. i G. O. na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego (parteru) położonego w R. przy ul. [...] na sklep przemysłowy wraz z wykonaniem wymienionych w osnowie robót budowlanych. Wnioskiem z dnia 16 marca 2006r. sąsiedzi inwestorów - B., J. i P. M. zwrócili się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), w szczególności z uwagi na popełnienie wcześniej samowoli budowlanej, którą według nich sporna decyzja sankcjonowała. Po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego Wojewoda [...] uznał, że rozpatrywana decyzja dotknięta jest wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ zauważył, iż kwestionowana decyzja została wydana po interwencji H., J. i P. M. w piśmie z dnia 16 lutego 1998r. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 24 lutego 1998r. przez pracowników Urzędu Rejonowego w R. z udziałem inwestora - G. O. oraz H. M. ustalono, iż obecny przy oględzinach G. O. dokonał w roku 1987 zamurowania bramy wjazdowej i zmienił sposób jej użytkowania na kantor i sklep ogólnobranżowy bez wymaganego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Te ustalenia zdaniem Wojewody stanowiły dowód, że inwestycja objęta wnioskiem z dnia 13 marca 1998r, a polegająca na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego (w szczególności przejazdu bramowego) na lokal sklepowy, została już zrealizowana przed podjęciem w dniu [...] marca 1998r. przez organ pierwszej instancji decyzji. W zakresie tak ustalonego stanu faktycznego, organ wskazał na obowiązujące wówczas (co do samowolnej zmiany sposobu użytkowania) przepisy art. 50 i 51 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Art. 71 ust. 3 stanowił, iż w sytuacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, odpowiednie zastosowanie miały wspomniane wyżej przepisy art. 50 i 51 cyt. ustawy. Mimo tych przepisów, organ kwestionowaną decyzję z dnia [...] marca 1998r. wydał w oparciu o przepis art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który miał zastosowanie tylko w przypadku, gdy inwestor miał zamiar dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części, a nie gdy już jej dokonał. Po analizie ustaleń faktycznych i stanu prawnego organ uznał, że kwestionowana decyzja wydana została w oparciu o błędną podstawę prawną, co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 Kpa skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006r., stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] marca 1998r. strony postępowania złożyły odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2007r, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w okolicznościach sprawy, B. i J. M. oraz P. M. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu związanym z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] marca 1998 r. Tym samym nie byli oni uprawnieni do złożenia prawnie skutecznego, wniosku o stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia. Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007r. J. i B. M. i P. M. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 1018/07, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na wadliwość dotychczasowych ustaleń organu II instancji co do braku przymiotu strony skarżących i konieczność rozważenia go w oparciu o dyspozycję przepisu art. 28 Kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po ponownym rozpatrzeniu (w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13.09.2007r.) odwołań K. i G. O. oraz J. i B. M. i P. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.2006r., stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...].03.1998r., udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części (parteru) budynku mieszkalnego w R. przy ul. [...] na sklep przemysłowy wraz z wykonaniem robót budowlanych polegających na wzniesieniu dwóch ścian osłonowych pod tarasem z wykorzystaniem istniejącej konstrukcji nośnej słupów i podciągów - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że stosując się do wskazań Sądu obecnie ustalił, iż J. i B. M. oraz P. M. przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] marca 1998r., stosownie do przepisu art. 28 Kpa. Są oni bowiem właścicielami nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie budynku, którego dotyczy przedmiotowa inwestycja. W zakresie merytorycznego rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy stwierdził, że z materiału dowodowego, w szczególności protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 24.02.1998r. przez urzędników Urzędu Rejonowego w R., wynika, iż zamurowanie bramy wjazdowej i zmiana sposobu użytkowania parteru na kantor i sklep ogólno-branżowy nastąpiła już w 1987r. Poza tym organ wskazał na decyzję dewizową wydaną w 1989r. zezwalająca na prowadzenie kantoru przy ul [...]. Za bezpodstawne Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał twierdzenia inwestora, że zmiana sposobu użytkowania dotyczyła tylko "powstałej na parterze obiektu nowej powierzchni handlowej", a nie jego starej części, w szczególności przejazdu bramowego. Z projektu budowlanego wynikało bowiem, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania dotyczyła całego parteru budynku przy ul. [...]. Ustalenie, że zmiana sposobu użytkowania parteru nastąpiła przed wydaniem kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 1998r., świadczyło w ocenie organu o rażącym naruszeniu przepisu art. 71 ust. 1 w związku z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994r., Nr 89, poz. 414 z późno zm.). Ponieważ do pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania zastosowanie miały odpowiednio przepisy dotyczące pozwolenia na budowę, to wydanie pozwolenia na przedmiotową inwestycję winno nastąpić przed rozpoczęciem robót budowlanych. W związku z powyższym, stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa należało stwierdzić nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] marca 1998r. Oceniając pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniu organ stwierdził, iż w świetle wyżej wskazanych okoliczności pozostają bez wpływu na zasadność rozstrzygnięcia. K. i G. O. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 28, 77 § 1, art. 80 Kpa. oraz art. 107 § 3 i 156 § 1 pkt. 2 Kpa. Domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia całego postępowania. W skardze wywodzili, że zadaniem organu była ocena czy J. i B. M. oraz P. M. przysługuje przymiot strony w postępowaniu, oraz czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z [...].03.1998 r. dotknięta jest wadą nieważności. W aspekcie pierwszego zagadnienia skarżący podnieśli, że właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i konkretnych okolicznościach przesłanek z art. 28 k.p.a., czyli wpływu postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Do kwestii tej, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnosiła się jedynie lapidarnym stwierdzeniem, iż o przymiocie strony świadczy to, że M. są właścicielami nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie budynku inwestorów. O braku przymiotu strony rodziny M. świadczy według skarżących to, że w akcie notarialnym z dnia [...] września 1981 r. nr [...], ustanowili oni na rzecz właścicieli działki [...] tj. małżonków O. służebność gruntową polegającą na prawie dobudowania ściany budynku wznoszonego na tej działce oraz prawie przejazdu i przejścia przez bramę budynku znajdującego się na działce należącej do M. Poza tym zdaniem skarżących, rozpatrując prawidłowość decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] marca 1998 r. pod kątem jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.), organ orzekający dopuścił się szeregu uchybień w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Materiał dowodowy poddany został nie uzasadnionej selekcji, a ostateczne wnioski nie korespondują ze stanem faktycznym. Skarżący podnieśli, że już w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...].01.1981 r. znajdowało się stwierdzenie, iż budynek ma przeznaczenie zarówno mieszkalne jak i usługowe w parterze o pow. 134,55 m. Plan budowy został zmieniony na wniosek inwestora (adnotacja na dokumencie dokonana przez projektanta w dniu 31 czerwca 1981 r.) Dlatego wbrew ustaleniom zawartym w zaskarżonej decyzji, zmiana sposobu użytkowania dotyczyła części budynku mieszkalnego (parteru) na sklep przemysłowy z wykonaniem określonych w niej robót budowlanych, które pozostawały w zgodzie z oświadczeniami woli stron zawartymi we wskazanym akcie notarialnym. Poza tym organ w zaskarżonej decyzji powoływał się na dokument dotknięty wadą fałszu materialnego, to jest protokół kontroli z dnia 24 lutego 1998r. W tym dokumencie dopisano uwagę: "W trakcie kontroli Państwo O. stwierdzili, że dokonali dobudowy - rozbudowy bez pozwolenia na budowę". Była to oczywista nieprawda, o czym świadczą dwie rozbieżne wersje tego protokołu znajdujące się w aktach sprawy. Zmiana sposobu użytkowania budynku miała miejsce już przed przeniesieniem prawa własności na rzecz małż. O., w chwili dokonania korekt w czerwcu 1981 r. Podczas gdy akt notarialny sporządzono we wrześniu 1981 r. Dlatego konkluzja uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż zmiana sposobu użytkowania parteru nastąpiła już przed wydaniem kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 1998 r. nie wynika z zebranego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga podlega uwzględnieniu. Na wstępie podkreślić należy, że Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż J. i B. M. oraz P. M. przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] marca 1998r., stosownie do przepisu art. 28 Kpa. Są oni bowiem właścicielami nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie budynku, którego dotyczy postępowanie i podnosili zarzut samowoli budowlanej popełnionej w granicy nieruchomości, którą według nich sporna decyzja sankcjonowała. W wydanych decyzjach organy akcentowały, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji i wymaga bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. Jednak takiego bezspornego ustalenia organy w ocenie Sądu nie dokonały. Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Stwierdzenie nieważności ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko dlatego, że naruszają w sposób oczywisty podstawę prawną tych rozstrzygnięć, lecz także dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. W tym kontekście wskazać należy, iż kontrola kwestionowanej w trybie nieważności decyzji powinna polegać na wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy. Mimo, że działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego, bowiem nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy, to jednak organ nie jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego z zastosowaniem środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 Kpa. Jednak w odróżnieniu od postępowania prowadzonego w zwykłym trybie celem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ nadzoru jest jedynie ustalenie, czy kwestionowana w sprawie decyzja została wydana przy wystąpieniu którejś z przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa. W okolicznościach sprawy, organy podając przyczynę stwierdzenia nieważności uznały w istocie, że stan faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji nie dawał podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na sklep przemysłowy wraz z wykonaniem robót budowlanych polegających na wzniesieniu dwóch ścian osłonowych pod tarasem z wykorzystaniem istniejącej konstrukcji nośnej słupów i podciągów. Skoro ustalenie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania kwestionowanej decyzji ma tak duże znaczenia dla oceny jej prawidłowości (w przedmiotowym postępowaniu) to organ powinien badać czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiadał prawdzie (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r. sygn. I OSK 845/06,LEX nr 344539). Organy powinny przy tym sięgnąć do wszystkich środków dowodowych mających znaczenia i ocenić je. Skarżący podnieśli przecież, że już w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...].01.1981 r. znajdowało się stwierdzenie, że budynek ma przeznaczenie zarówno mieszkalne jak i usługowe w parterze o pow. 134,55 m. Plan budowy został zmieniony na wniosek inwestora (adnotacja na dokumencie dokonana przez projektanta w dniu 31 czerwca 1981 r.) a zmiana sposobu użytkowania parteru na sklep przemysłowy, z wykonaniem określonych robót budowlanych, pozostawała w zgodzie z oświadczeniami stron zawartymi we wskazanym akcie notarialnym. Zatem także analiza dokumentacji technicznej z 1981 r. byłaby wskazana . Nie wiadomo też w istocie jakie roboty wiązały się z interwencją rodziny M. podjętą w pismach z 16 lutego 1998 r. po której pracownicy Urzędu Rejonowego w R. przeprowadzili w dniu 24 lutego 1998 r. kontrolę, gdzie ustalono, iż obecny przy oględzinach G. O. dokonał w roku 1987 zamurowania bramy wjazdowej i zmienił sposób jej użytkowania na kantor i sklep ogólnobranżowy i od tego roku korzysta z przejazdu. Przy czym podkreślić należy, że dokument ten jest kwestionowany przez inwestora a jego prawidłowość formalna budzi zastrzeżenia, choćby w aspekcie podpisów znajdujących się pod nim We wspomnianym piśmie z dnia 16 lutego 1998r. rodzina M. podnosiła fakt wykonywania robót przez małżonków O. związanych z przedłużeniem wjazdu ale ich głównym celem działania była chęć przywrócenia bramy wjazdowej w posesji nr [...]. Przy czym ewentualne problemy związane ze służebnością prawa przejazdu, są zagadnieniem o charakterze sporu cywilnego. Jak wspomniano skarżący kwestionował protokół kontroli z dnia 24 lutego 1998r. w zakresie dopisanej uwagi: "W trakcie kontroli Państwo O. stwierdzili, że dokonali dobudowy - rozbudowy bez pozwolenia na budowę". Jego zdaniem stwierdzenie to było nieprawdziwe, o czym świadczą dwie rozbieżne wersje protokołu znajdujące się w aktach sprawy. Poza tym twierdził, że zmiana sposobu użytkowania budynku miała miejsce już przed przeniesieniem prawa własności na rzecz małż. O., w czerwcu 1981 r., podczas gdy akt notarialny sporządzono we wrześniu 1981 r. Słusznie skarżący zauważył, że organ nadał protokołowi kontroli z dnia 24 lutego 1998r zbyt duże znaczenie, gdy tymczasem powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności i dowody mogące służyć do odtworzenia istniejącego wówczas stanu faktycznego. W tym kontekście należy zauważyć brak analizy kolejnego dokumentu w postaci protokołu z dnia 21 kwietnia 1998r., który w ocenie sądu zawiera stwierdzenia mające większe znaczenie, niźli dokument na który powołały się organy. Wprawdzie naruszenie prawa materialnego może polegać na zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie mógł mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji) nadto musi istnieć związek przyczynowy między naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było 1998 r. udzielającej K. i G. O. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego (parteru) na sklep przemysłowy wraz z wykonaniem robót budowlanych, organy uwzględnią powyższe wskazania Sądu, dokonają niezbędnych ustaleń zwłaszcza w aspekcie stanu faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z/2002r. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.