VII SA/Wa 2120/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007r., działając na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej: prawem budowlanym, wymierzył Wojewodzie [...] karę pieniężną w wysokości 3.500 zł za przekroczenie terminu określonego w art. 35 ust. 6 prawa budowlanego przy wydaniu decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę z dnia 23 kwietnia 2007r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przy wydaniu decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę nastąpiło przekroczenia terminu 65 dni wynikającego z art. 35 ust. 6 prawa budowlanego. Organ wskazał, że w trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono, że w dniu 9 lutego 2007r. do Wydziału Infrastruktury - [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę dla zadania inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa kanalizacji sanitarnych w miejscowości C. - gmina I. - działka ewidencyjna nr [...], obręb ewidencyjny: C.". Postanowieniem z dnia [...] marca 2007r., na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości we wniosku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. znak: [...] Wojewoda [...] odmówił udzielenia pozwolenia na budowę dla zadania inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa kanalizacji sanitarnych w miejscowości C. - gmina I. - działka ewidencyjna nr [...], obręb ewidencyjny: C.", ze względu na nie usunięcie przez inwestora nieprawidłowości we wniosku w wyznaczonym terminie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż Wojewoda [...] załatwiając powyższą sprawę przekroczył termin, wynikający z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, o siedem dni. Organ orzekający nie przychylił się do stanowiska Wojewody [...], przedstawionego w piśmie z dnia 31 maja 2007r., że okres usuwania nieprawidłowości przez inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, odlicza się od ustawowego terminu na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym miejscu organ administracyjny powołał się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 1102/06, z którego wynika, że postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 prawo budowlane nie powoduje wstrzymania biegu terminu ustanowionego w art. 35 ust. 6 tej ustawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2007r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu zażalenia Wojewody [...] - utrzymał w mocy zaskarżone (własne) postanowienie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując ponownie sprawę, stwierdził, że skarżący niewłaściwie przyjął, iż wydanie postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, wstrzymuje bieg terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 powołanej ustawy, który nie jest termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 35 ust. 8 prawa budowlanego. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł Wojewoda [...], domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów art. 35 ust. 6 i 8 prawa budowlanego, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że termin od wydania postanowienia z art. 35 ust. 3 prawa budowlanego w przedmiocie uzupełnienia braków materialno-prawnych wniosku do ich uzupełnienia, nie podlega odliczeniu od terminu określonego w art. 36 ust. 6 prawa budowlanego. Uzasadniając skargę Wojewoda wskazał, że organ wyższego stopnia nie uwzględnił faktu, iż termin na doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z obowiązującymi przepisami, określony w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, stanowi termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Zatem nie wlicza się go do terminu, którego przekroczenie skutkuje nałożeniem na organ prowadzący postępowanie kary pieniężnej. Nałożenie na inwestora obowiązku, na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, przenosi na niego ciężar zgromadzenia i przedstawienia kompletnego materiału dowodowego, na podstawie którego możliwe będzie zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Przed realizacją obowiązku wynikającego z postanowienia, organ nie dysponuje kompletnym materiałem dowodowym, co uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem Wojewody, okres oczekiwania organu na złożenie uzupełnionego projektu nie wlicza się do 65 dniowego terminu opisanego w art. 35 ust. 6 prawa budowlanego, ponieważ konieczność oczekiwania na dostarczenie przez inwestora kompletnego materiału dowodowego stanowi opóźnienie niezależne od organu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie {art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)}. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 35 ust. 8 prawa budowlanego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji orzekających w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 35 ust. 6, 7, 8 prawa budowlanego. Zgodnie z brzmieniem ust. 6 w/w artykułu w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 ust. 8 - do terminu, o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Z brzmienia art. 35 ust. 8 prawa budowlanego wywieść należy, iż do terminu 65 dniowego, o którym jest mowa w art. 35 ust. 6, nie wlicza się wszystkich tych okresów, w których braki merytoryczne dokumentacji, a rzadziej braki formalne wniosku, nie pozwalają organom na skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie. W tym kontekście podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę jest "zwykłym" postępowaniem administracyjnym. Do przeprowadzenia takiego postępowania mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego odliczeniu od terminu 65 dniowego nie podlegają okresy zawiadamiania stron o prowadzonym postępowaniu, ani też inne zwykle podejmowane w toku każdego postępowania czynności organu. Dlatego też termin 65 dni przewidziany dla załatwienia sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę obejmuje wszystkie te czynności, które zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego winien wykonać organ w każdej sprawie, w tym również czynności, o których jest mowa w art. 10 Kpa. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 prawa budowlanego organ administracji w razie stwierdzenia naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 tejże ustawy, to jest braków związanych z kompletnością projektu budowlanego, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 powołanej ustawy do usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym, winien zdaniem Sądu również podlegać odliczeniu od czasu zakreślonego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku na niekorzyść wnioskodawcy, w sytuacji gdy wniosek zawiera braki w zakresie projektu, ma natomiast obowiązek wezwać wnioskodawcę do ich uzupełnienia. W okresie wyznaczonym na uzupełnienie braków projektu organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości podjęcia żadnych działań zmierzających do wydania decyzji pozwolenia na budowę - ani pozytywnej, ani negatywnej. Zwłoka w postępowaniu związana z tym okresem jest niezawiniona przez organ i powinna być odliczana od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwolenia na budowę, co kilkakrotnie wyrażane już było w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (por. sygn. akt VII SA/Wa 1348/06, sygn. akt VII SA/Wa 232/06). Jednak zapadały także wyroki zawierające odmienne stanowiska, których sąd w tym składzie nie podziela, a stanowisko to znajduje potwierdzenie w aktualnej linii orzecznictwa. Zdaniem Sądu, czas od dnia nałożenia postanowieniem z art. 35 ust. 3 prawa budowlanego obowiązku uzupełnienia braków projektu, do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie (bądź wcześniejszego ich uzupełnienia), stanowi okres niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie zwłoki, który należy odliczyć od ustawowego terminu 65 dni przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organy zasadnie określiły początek biegu terminu z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, przyjmując datę wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Ustawa właśnie od tej daty nakazuje liczyć bieg terminu do wydania decyzji - "od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji". Jednocześnie organ niesłusznie nie odliczył czasu związanego z wydaniem postanowienia z dnia 29 marca 2007r. do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący podnosił, że odliczając okres związany z uzupełnianiem przez wnioskodawcę dokumentacji projektowej, termin do wydania decyzji nie został przekroczony. Twierdzenie to będzie mogło być zweryfikowane w toku powtórzonego postępowania, które uwzględni, że przepis art. 35 ust. 6 prawa budowlanego ma na celu zobowiązanie organu administracji do wydania przedmiotowego pozwolenia bez zbędnej zwłoki, w terminie zakreślonym przez ustawodawcę. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.