VII SA/Wa 2121/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska- Śpiewak, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi I. K., G. L., Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w części I. uchyla zaskarżoną decyzję w części orzekającej o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. w zakresie obejmującym działki numer ewidencyjny [...] i [...] położonych w miejscowości [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. K., G. L., Z. K. solidarnie kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Spółki Komunalnej [...] Sp. z o.o. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], stwierdzającej, na wniosek Pani I. K., Pana Z. K. i Pani G. L., nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r., znak: [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Urzędowi Gminy [...] i Klasztorowi [...] pozwolenia na budowę kolektora A wraz z kanalizacją sanitarną i przykanalikami dla Przedmieścia Górnego i Dolnego w [...]), przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], na rzecz Spółki Komunalnej [...] Sp. z o.o. - w zakresie obejmującym usytuowanie w/w inwestycji na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r., znak: [...], w zakresie obejmującym realizację przedmiotowej inwestycji na działkach o nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości [...] oraz umarzył postępowanie organu pierwszej instancji, w części dotyczącej postępowania wszczętego w zakresie działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził, na wniosek Pani I. K., Pana Z. K. i Pani G. L., nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r., znak: [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Urzędowi Gminy [...] i Klasztorowi [...] pozwolenia na budowę kolektora A wraz z kanalizacją sanitarną i przykanalikami dla Przedmieścia Górnego i Dolnego w [...]), przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], na rzecz Spółki Komunalnej [...] Sp. z o.o. - w zakresie obejmującym usytuowanie w/w inwestycji na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...]. Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], Spółka Komunalna [...] Sp. z o.o., złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 Kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 Kpa. Ponadto w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. Wobec powyższego, zakres prowadzonych w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Organ wskazał, iż analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że wnioskodawcy - Pani I. K., Pan Z. K. i Pani G. L. - pismem z dnia 09 września 2013 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] sierpnia 1996 r., znak: [...], w części obejmującej usytuowanie w/w inwestycji na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...]. Należy zauważyć, że działka o nr ewid. [...] położona w miejscowości [...] uległa podziałowi na działki o nr ewid. [...]. Z analizy znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy zasadniczej oraz projektu budowlanego zatwierdzonego w/w decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r., znak: [...], wynika, że sporna inwestycja aktualnie znajduje się na działce o nr ewid. [...]. Wobec powyższego niniejsze postępowanie nieważnościowe należało prowadzić jedynie w odniesieniu do działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] będącej współwłasnością Pani I. K. i Pana Z. K. (KW Nr [...]) i działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] będącej współwłasnością Pani G. L. i Pana C. L.(KW Nr [...]). W pozostałej części (działka nr ewid. [...]) wszczęte postępowanie nieważnościowe należało umorzyć z uwagi na fakt, iż przez działkę tą nie przebiega sporna inwestycja. Zgodnie z treścią przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 z późn. zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie organu decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r., znak: [...], nie narusza w sposób rażący przywołanych wyżej przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wykazał prawo do dysponowania działką nr ewid. [...] (aktualnie - nr ewid. [...]) na cele budowlane (oświadczenie Pana C. L. z dnia [...] sierpnia 1995 r.). W tym miejscu wyjaśniono, odnosząc się od argumentacji wnioskodawców dotyczącej braku zgody współmałżonka Pana C. L. tj. Pani G. L., na wykonanie kwestionowanej inwestycji na działce nr ewid. 702, że udziały małżonków - w przypadku małżeńskiej współwłasności ustawowej (współwłasność łączna) - nie są określone i każdy z nich może bez ograniczeń w ramach zwykłego zarządu rozporządzać nieruchomością bez zgody drugiego współmałżonka, co wynika z treści przepisu art. 36 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r., Nr 9, poz. 59 z późn. zm. - według stanu na dzień wydania badanej decyzji), normującego zarząd majątkiem wspólnym. Rozporządzenie przez Pana C. L. nieruchomością nr ewid. [...] nie przekroczyło czynności zwykłego zarządu, bowiem nie doprowadziło do uszczuplenia majątku wspólnego. W związku z tym, w analizowanej sprawie, nie było wymagane uzyskanie zgody współmałżonka na rozporządzanie nieruchomością wspólną. Ponadto inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączył decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 1995 r., znak: [...], ustalającą dla Gminy [...] warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy kolektora "A" wraz z siecią boczną, przykanalikami i automatyczną przepompownią w [...] - Przedmieście Górne i Dolne. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Analiza akt sprawy nie wykazała, aby lokalizacja na działkach nr ewid. [...] sieci kanalizacyjnej oraz przykanalika kanalizacyjnego wraz ze studzienkami (2 sztuki), rażąco naruszała ustalenia w/w decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 1995 r., znak: [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] marca 1996 r., znak: [...], udzielił Gminie [...] pozwolenia wodnoprawnego na przekroczenie kanalizacją sanitarną rzeki [...] i lewego wału przeciwpowodziowego rzeki [...]. Reasumując wskazał organ odwoławczy, że w toku niniejszego postępowania nie stwierdzono, aby kontrolowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r., znak: [...], w zakresie obejmującym udzielenia pozwolenia na budowę na działce o nr ewid. [...] (aktualnie - nr ewid. [...]) położoną w miejscowości [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Weryfikowana decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, należało uchylić w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], i odmówić stwierdzenia nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r., znak: [...], w zakresie obejmującym realizację przedmiotowej inwestycji na działkach o nr ewid. [...] położonych w miejscowości [...]. Natomiast w części dotyczącej postępowania wszczętego w zakresie działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości T. należało umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. Skargę na tę decyzję złożyli I. K., Z. K. i G. L.. W skardze wskazali, że nie zgadzają się ze stanowiskiem organu w kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane w zakresie działek stanowiących własność C. i G. L.. Podkreślili, że zgody na realizację inwestycji udzielał wyłącznie jeden ze współmałżonków i udzielana była ona w przekonaniu, że instalacja będzie przebiegała w liniach rozgraniczających działkę. Poza tym wskazali, że przebieg kanalizacji powoduje utratę wartości działki a nie przynosi żadnych korzyści, ponieważ budynki znajdujące się na tej nieruchomości podłączone są do kanalizacji znajdującej się w innym miejscu. Poza tym Skarżący wskazali, że realizacja przedmiotowej inwestycji spowodowała uszkodzenia konstrukcji legalnie, w oparciu o pozwolenie na budowę, wzniesionego na tej działce budynku. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania Spółka Komunalna [...] Sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę również wnosiła o jej oddalenie przyłączając się do stanowiska organu w zakresie braku okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, skarga zaś jest zasadna. Zagadnienie, które stało się podstawą zmiany decyzji organu I instancji i w konsekwencji orzeczenia o nie stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r., znak: [...], w zakresie obejmującym realizację przedmiotowej inwestycji na działkach o nr ewid. [...] położonych w miejscowości [...] sprowadza się do oceny, czy podmiot, który wprawdzie złożył oświadczenie o posiadanym prawie do zainwestowania określonej nieruchomości, takie prawo posiadał a w konsekwencji czy mógł uzyskać pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzorczy administracji publicznej przeprowadza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w celu jej weryfikacji. Organ administracyjny bada, czy kontrolowana decyzja w dacie jej wydania była objęta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza wadliwość aktu administracyjnego (postanowienia) skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt IV SA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318). Ponadto w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze z którymi nie daje się pogodzić zasad praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, oraz z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W skardze skonstruowano zarzut, w którym wskazano na naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację art. 32 Prawa budowlanego polegającą na uznaniu, iż posiadane przez inwestora oświadczenie właściciela gruntu wyrażające zgodę na inwestycję upoważniało do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Skarżący kwestionowali stanowisko organu odwoławczego uznające, że zgodna jednego ze współwłaścicieli nieruchomości jest wystarczająca do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na wstępie należy stwierdzić, że okolicznością bezsporną jest to, że działka [...] w dacie wydawania decyzji stanowiła współwłasność C. i G. L. . Zgodę na realizację inwestycji w odniesieniu do tej działki udzielił wyłącznie C. L.. Dokonując w postępowaniu sądowym oceny stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy udzielenie zgody przez C. L. na przedmiotową inwestycję , wbrew stanowisku organu odwoławczego, przekraczało zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Odnosząc się do powołanego przez uczestnika w odwołaniu orzeczenia Sądu Najwyższego wskazać należy, iż dotyczy on sytuacji, w której obciążenie nieruchomości następuje w związku z realizacją instalacji przesyłowych służących również tej nieruchomości. Tymczasem Skarżący konsekwentnie twierdzą, iż nie są podłączeni do kanalizacji przebiegającej przez ich działki. W takiej sytuacji należało by uznać, że umiejscowienie sieci kanalizacji na działkach Skarżących pociąga za sobą istotne ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki, czym powoduje również znaczne obniżenie jej wartości. Zatem w takiej sytuacji niewątpliwie zgoda na przedmiotową inwestycję wykraczała by poza zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną i uzyskanie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymagało by zgody drugiego ze współmałżonków. W takiej sytuacji udzielnie pozwolenia na budowę narusza art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Niemniej naruszenie tych przepisów nie oznacza jeszcze wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rzeczą organu będzie ustalenie relacji między sporną inwestycją a podłączeniem budynków Skarżących do kanalizacji a przy ustaleniu braku takiego związku organ odwoławczy oceni, czy brak koniecznej zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości w realiach niniejszej sprawy stanowi rażące naruszenie prawa. Organ winien odnieść się również do twierdzenia Skarżących, co do braku szczegółowego projektu przebiegu kanalizacji w momencie udzielania zgody przez C. L.. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących uszkodzeń budynku spowodowanych realizacją spornej inwestycji wskazać należy, że okoliczność ta nie ma znaczenia na treść rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. Przypomnieć należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji badany jest stan faktyczny i prawny sprawy z chwili wydawania decyzji będącej przedmiotem oceny. Budynek Skarżących został zrealizowany na podstawie decyzji zezwalającej na budowę z daty późniejszej, zatem okoliczności dotyczące tego budynku nie mogą mieć wpływu na ocenę prawidłowości decyzji z dnia 22 sierpnia 1996 r. Mając na uwadze powyższe okoliczności należało uznać, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Jednocześnie podkreślić należy, iż rolą sądu administracyjnego nie mogło być ocenianie prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę w aspekcie wskazanych wyżej okoliczności, bowiem takie działanie mogłoby być postrzegane jako niedopuszczalne konwalidowanie rozstrzygnięcia organu, albo rozstrzyganie sprawy za organ. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I wyroku. Jednocześnie na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.