VII SA/Wa 2136/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Maria Tarnowska ( spr), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi G. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego skargę oddala I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], po zapoznaniu się z zażaleniem G. G. i M. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]czerwca 2014 r. nr [...] nakładające na B. Ś., Z. Ś. i P. Ś. obowiązek dostarczenia w terminie 60 dni od dnia w którym postanowienie stanie się ostateczne, ekspertyzy technicznej studzienek odwadniających oraz śmietnika na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w K., gm. [...] – umorzył postępowanie zażaleniowe. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 kpa oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409). 2. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "[...]WINB") podał, że w związku z wnioskiem M. G. i G. G. z dnia 3 września 2013 r. o "sprawdzenie zgodności z przepisami budowlanymi umieszczenia szamba i śmietnika na działce Z. Ś. zamieszkałego K. ul. [...] nr działki [...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB") przeprowadził w dniu 3 października 2013 r. czynności kontrolne na terenie nieruchomości przy ul. [...] w K., i ustalił, że inwestor dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szamba. PINB pismem z dnia 16 czerwca 2014 r. zawiadomił o wszczęciu na wniosek M. G. i G. G. postępowania administracyjnego w sprawie szamba, śmietnika oraz studzienek odwadniających na przedmiotowej działce, a postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] nałożył na B. Ś., Z. Ś. i P. Ś. obowiązek dostarczenia w terminie 60 dni od dnia w którym postanowienie stanie się ostateczne, ekspertyzy technicznej studzienek odwadniających oraz śmietnika. Zażalenie na to postanowienie złożyli G. G. i M. G.. 3. W uzasadnieniu postanowienia [...]WINB stwierdził, że legitymację strony do wniesienia odwołania lub zażalenia należy oceniać według przepisów art. 28 – 30 kpa. W ocenie organu drugiej instancji wnoszący zażalenie G. G. i M. G. jako właściciele nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością nr ewid. [...] nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r. II OSK 1407/05, "Przepis art. 28 k.p.a. definiuje pojęcie strony wskazując, że jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Natomiast w rozpoznawanej sprawie podstawę ustalenia uprawnienia bądź obowiązku (...) normą będącą podstawą materialnoprawną działania organów nadzoru budowlanego w tym postępowaniu pozostaje art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Przepis powołanego art. 81c ust. 2 stanowi, że organ nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć w drodze postanowienia na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Tym samym stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego." Tezę tę podtrzymuje także wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2012 r. II OSK [ ], który wskazuje, że sprawa nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy dotyczy interesu prawnego podmiotów, o których mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego a więc uczestników procesu budowlanego, właścicieli i zarządców obiektu budowlanego. Do podmiotów tych nie należy właściciel sąsiedniej nieruchomości. [...]WINB dodał również, że G. G. i M. G. nie posiadają przymiotu strony jedynie w postępowaniu prowadzonym w przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył G.G.; zarzucając rażące naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy: a) art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego z uwagi na nie posiadanie przymiotu strony postępowania przez skarżącego w sytuacji, gdy brak jest podstaw do umorzenia postępowania; b) art. 77 w zw. z art. 6 kpa w zakresie w jakim organ orzekający w tej sprawie dokonał dowolnej i nie wyczerpującej oceny stanu faktycznego i materiału dowodowego będącego podstawą zaskarżonego orzeczenia; c) art. 28 w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący nie posiada statusu strony w sprawie; 2) przepisu prawa materialnego - art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie tego przepisu ma charakter samoistny oraz, że stroną postępowania prowadzonego na podstawie tego przepisu jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego i na tej podstawie przyjęcie, że skarżący nie jest stroną tego postępowania – wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. 2. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po zapoznaniu się z zażaleniem G. G. i M. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nakładające na B. Ś., Z. Ś. i P. Ś. obowiązek dostarczenia w terminie 60 dni od dnia w którym postanowienie stanie się ostateczne, ekspertyzy technicznej studzienek odwadniających oraz śmietnika na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w K., gm. [...] – umorzył postępowanie zażaleniowe. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 3.1. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia był art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: (1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; (2) świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym, zgodnie natomiast z ust. 2, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie (ust. 3). W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia (ust. 4). Przywołane wyżej przepisy kompleksowo regulują procedurę nakładania na uczestników procesu budowlanego, właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych czy ekspertyz sporządzonych przez odpowiednie osoby, jak również określają krąg podmiotów zobowiązanych do przedstawienia tych dokumentów, natomiast uczestnikami procesu budowlanego, stosownie do art. 17 ustawy Prawo budowlane są: inwestor, inspektor nadzoru inwentorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym zostało ono podjęte stanowi część innego, toczącego się już postępowania uregulowanego w prawie budowlanym lub jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie nałożono obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej studzienek odwadniających oraz śmietnika na B. Ś., Z. Ś. i P. Ś., czyli na podmioty, o których mowa w tym przepisie. Podkreślić zatem należy, że z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wynika, że do podmiotów tych nie należą właściciele nieruchomości sąsiedniej – G. G. i M. G.. Słusznie zatem [...]WINB stwierdził, że G. G. i M. G. jako właściciele nieruchomości sąsiedniej nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis będący podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia nie budzi w powyższym zakresie żadnych wątpliwości interpretacyjnych, orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tym zakresie utrwalone, i niniejszy skład orzekający podziela je w zupełności. 3.2. Zgodnie z art. 138 § 1 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: (1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo (2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo (3) umarza postępowanie odwoławcze. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa – [...]WIMB umorzył postępowanie zażaleniowe uznając, że wnoszący zażalenie nie mają przymiotu strony w tej sprawie, prowadzonej na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zażalenie może złożyć jedynie strona postępowania, zatem w przypadku wpłynięcia pisma stanowiącego zażalenie, obowiązkiem organu odwoławczego w pierwszej kolejności jest zbadanie, czy pochodzi ono od podmiotu uprawnionego będącego stroną w postępowaniu. Powyższe stanowi podmiotową przesłankę dopuszczalności zażalenia, i warunkuje zgodne z prawem prowadzenie postępowania zażaleniowego i rozpoznanie sprawy. Stwierdzenie zaś braku legitymacji do złożenia zażalenia obliguje organ do umorzenia postępowania zażaleniowego. Naczelny Sad Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r. II OSK 2492/11 stwierdził, że jeżeli zażalenie na postanowienie w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w dacie orzekania przez organ odwoławczy stronie innej niż inwestor nie przysługuje, to wszczęte postępowanie zażaleniowe staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 kpa. Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. IV. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. V. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.