VII SA/Wa 2138/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2009 r. sprawy ze skargi Z.O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. G. z Zespołu Adwokackiego nr [...] przy [...] w W. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych), w tym: tytułem opłaty kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych). Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., wnoszącą sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego osadnika na nieczystości ciekłe, usytuowanych na terenie działki nr ew. [...], położonej we wsi Z., gm. [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], organ II instancji sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w decyzji Nr [...] w ten sposób, że w wierszu 13-14 i 37-38 na stronie 1 zamiast "nr ew. [...] położonej we wsi Z., Gm. W." winno być "nr ew. [...], Obr. [...] przy ul. [...] w K.". Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] wystąpił inwestor – Z. O. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że zaskarżona decyzja zawiera błąd merytoryczny poprzez błędne oznaczenie działki na której zrealizowano przedmiotową inwestycję. Ponadto wskazał, że w decyzji organ II instancji powtórzył treść sprzeciwu nie wypowiadając się o podstawach sprzeciwu. W jego ocenie organ nadzoru budowlanego nie przeprowadził również obowiązkowej kontroli zgodnie z art. 59c i 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Dopiero po dokonaniu takich ustaleń organ administracyjny mógł wydać decyzję. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja wydana została zgodnie z prawem i brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. W jego ocenie decyzje obu instancji wydały organy właściwe terytorialnie i rzeczowo; decyzje te nie dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; zostały prawidłowo skierowane do osób będących stronami; nie są niewykonalne i niewykonalność ta ma charakter trwały. Wykonanie przedmiotowych decyzji nie wywołuje też czynu zagrożonego sankcją karną w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, Kodeksu karnego skarbowego, Kodeksu wykroczeń lub innych pozakodeksowych przepisów karnych. Ponadto decyzje Nr [...] i Nr [...] nie zawierają w swoich elementach wady powodującej ich nieważność z mocy prawa. Organ nadzorczy podzielił stanowisko [...] WINB i PINB w O., że zmiany dokonane w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji stanowią istotne odstępstwa od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] maja 1994 r., Nr [...], ponieważ dotyczą zakresu objętego projektowaniem zagospodarowania działki. Wynika to jednocześnie z analizy planu zagospodarowania działki nr ew. [...] (obecnie działka nr ew. [...] obr. [...]), położonej w K. przy ul. [...], oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej w zakresie usytuowania oraz parametrów schodów zewnętrznych. W ocenie GINB rezygnacja z zaprojektowanego garażu oraz podwyższenie strychu o 24 cm spowodowało zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego m.in. kubatury i wysokości. Ustosunkowując się do zarzutów wniosku, dotyczącego "merytorycznego błędu", organ I instancji wskazał, że jednoznacznie z akt sprawy wynika, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego odnosi się do inwestycji, zlokalizowanej na działce nr ew. [...] obr. [...], położonej w K. przy ul. [...], co znalazło swoje odzwierciedlenie w postanowieniu organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2008 r., w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki. Jednak powyższy zarzut w aspekcie ostateczności postanowienia organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2008 r. organ nadzorczy uznał jako nie mający bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego faktu nie przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, GINB wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w okolicznościach przedmiotowej art. 59a Prawa budowlanego nie stosuje się. W związku z powyższym w ocenie organu I instancji decyzja Nr [...] wydana została zgodnie z prawem i brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W szczególności organ administracyjny nie dopatrzył się by decyzja ta rażąco naruszała prawo, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, na co wskazywał Z. O. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył Z. O., podtrzymując zarzuty przedstawione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo wskazał, że informacja o nieistotnych odstępstwach od projektu została zamieszczona przez projektanta i kierownika budowy została dołączona do dokumentów. W jego ocenie nadzór budowlany bez sprawdzenia powykonawczego podjął negatywną decyzję. Według inwestora nie jest prawdą by wysokość budynku została zmieniona o 24 cm. Z. O. wskazał, że organ I instancji nie ustosunkował się do pkt 2 jego wniosku dot. nie wypowiedzenia się o podstawach sprzeciwu. Na zakończenie stwierdził, że negatywna decyzja nadzoru budowlanego bez podania dokładnego opisu odstępstw od projektu, a więc o ile mm zmieniła się wysokość budynku, kubatura i powierzchnia zabudowy, jest niewiarygodna i nieważna. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlany, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2008r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko, a ponadto wyjaśnił, że decyzja Starosty O. z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...], nie stanowi decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższa decyzja, wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego, dotyczy wyłącznie przeniesienia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] maja 1994 r., Nr [...], znak: L.dz. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na rzecz Z. O. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, mając na uwadze, iż niniejsze rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności dotyczy zasadności wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., Nr [...], w przedmiocie wniesienia sprzeciwu oraz fakt, że wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienia nie są wiążące dla organu, który musi zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., stwierdził, że decyzja Nr [...] (sprostowana postanowieniem Nr [...]) wydana została zgodnie z prawem i brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W szczególności nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. O., wskazując, że starostwo otrzymało od niego komplet dokumentów wraz z kserokopią dziennika budowy, w którym w sposób czytelny umieszczona została informacja, że we wrześniu 1994 r. poprzedni inwestor dokonał odstępstw od projektu budowlanego, a uzyskując zezwolenie na dokończenie budowy miał prawo być przekonany, że dotychczas wykonane elementy domu nie budzą zastrzeżeń PINB. Ponadto podtrzymał dotychczasowe stanowisko, które przedstawił we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają prawa. Zarzut skargi, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie ocenił, iż decyzja Nr [...] narusza rażąco prawo, nie znalazł potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które rządzi się własnymi prawami. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzorczy administracji publicznej przeprowadza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w celu jej weryfikacji. Organ administracyjny bada, czy kontrolowana decyzja jest objęta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Należy mieć na względzie, że artykuł ten jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności aktu administracyjnego wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., ponieważ wprost stwierdza, iż stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach. W przypadku braku wystąpienia ww. przesłanek, organ administracyjny nie może stwierdzić nieważności aktu administracyjnego. W konsekwencji organ zobligowany jest wydać decyzję odmawiającą stwierdzenie nieważności. W przedmiotowej sprawie zachodzi właśnie taka okoliczność. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażonego w decyzji I i II instancji, że brak jest jakichkolwiek przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. dotyczącej wniesienia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego, bowiem decyzja ta zapadła zgodnie z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami Prawa budowlanego i Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; nie dotyczy również sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; bezwątpienia została skierowana do osób, które mają przymiot strony w sprawie; była wykonalna w dniu jej wydania; jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą; oraz decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Dlatego też w niniejszej sprawie organ administracyjny na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji dot. ww. sprzeciwu. Badanej decyzji, która podlegała weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności, wbrew stanowisku strony skarżącej - nie można przedstawić zarzutu rażącego naruszenia prawa (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2297/05, publ. LexPolonica nr 1253729 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt. IVSA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318). Ponadto w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07,.oraz z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zarzut podnoszony przez skarżącego, że kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja posiada błędy merytoryczne, a co za tym idzie narusza rażąco prawo, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stanął na stanowisku, że wobec wydania przez organ postanowienia o sprostowaniu błędu pisarskiego powyższy zarzut nie może wywrzeć skutku prawnego. Należy mieć na względzie, co trafnie podnosi organ nadzorczy, że postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji Nr [...] - stało się ostateczne od dnia [...] lipca 2008 r. Okoliczność ta wywarła określone skutki prawne, bowiem ocena decyzji Nr [...] winna nastąpić łączenie z postanowieniem je prostującym. W rezultacie ewentualne rozważanie wadliwości dokonanej przez organ kwalifikacji ww. zapis w decyzji Nr [...] jako oczywistej omyłki powinno być poprzedzone próbą wzruszenia ostatecznego postanowienia Nr [...]. Z tych względów powyższy zarzut należy uznać za bezzasadny. Jak trafnie podniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w okolicznościach przedmiotowej nie miały zastosowania przepisy dotyczące obowiązkowej kontroli (art. 59a-59g) Prawa budowlanego. Wskazany wyżej przepis stanowi, że do obiektów budowlanych w odniesieniu, do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa inwestycja prowadzona była na podstawie decyzji z dnia [...] maja 1994 r., Nr [...], Burmistrza Miasta i Gminy w K., przeniesionej decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] Starosty O. na Z. O. W konsekwencji decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (ustawa ta weszła w życie dnia 11 lipca 2003 r.). Z tego względu została spełniona dyspozycja art. 7 ust. 3 tej ustawy. Wbrew stanowisku strony skarżącej, brak było podstaw prawnych do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że materialnoprawną podstawą decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy decyzją Nr [...] był art. 54 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią ww. przepisu, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego wniósł sprzeciw, ponieważ z przedstawionych przez inwestora dokumentów wynikało, że budynek mieszkalny został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego decyzją z dnia [...] maja 1994 r., Nr [...], projektu budowlanego. Skoro inwestycja została zrealizowana z odstępstwami, które dotyczyły zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (zmiana schodów wejściowych do budynku, zmniejszenie tarasu przez wejściem, nie wybudowanie garażu, podwyższenie strychu o 24 cm), to organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że ww. odstępstwa są istotnymi, o których mowa w art. 35a ust. 6 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Ponadto wobec braku wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, organy prawidłowo wskazały, że ww. istotne odstępstwa zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. W przedmiotowej sprawie winno zatem być przeprowadzone postępowanie naprawcze w oparciu o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W tym też postępowaniu organ nakłada na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4). Również z tych względów zgłoszenie dokonane przez Z. O. nie mogło odnieść skutku, ponieważ w okolicznościach przedmiotowej sprawy inwestor będzie musiał uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Z tych względów nie można dopatrzeć się by kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja naruszała art. 54 Prawa budowlanego, a tym bardziej rażąco naruszała ten przepis. Reasumując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] nie została wydana z naruszeniem, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Z tego względu organ nadzorczy na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.