VII SA/Wa 2138/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant st. sekretarz sądowy Artur Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w T. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2019 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P. sp. z o.o. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. [...] - odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] udzielającej K. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr ew. [...], w N.. Po przedstawieniu zasad postępowania nieważnościowego organ wskazał, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzyskał również decyzję Wójta Gminy N. z [...] grudnia 2010 r. o warunkach zabudowy, której postanowień badana decyzja nie narusza co do: rodzaju zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (wymagana - do 0,1; projektowana - 0,1), wysokości zabudowy (dopuszczalna maks. 8 m do kalenicy głównej od naturalnej warstwy terenu przy wejściu do budynku; projektowana 7,91 m), szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego (dopuszczalna 13 m z tolerancją 20%; projektowana - 7,86 m od działki drogowej nr ew. [...] i 12,79 m od działki drogowej nr ew. [...]), geometrii dachu (dopuszczalny dwuspadowy (w dobudowanym garażu dopuszcza się jego przykrycie dachem pulpitowym lub płaskim), układ kalenicy - prostopadle do drogi (działki nr [...]) kąt nachylenia połaci min. 30°, maks. 45°; projektowany - dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci 40°). Nie uchybiono zatem rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto, budynek zaprojektowano od 14,06 do 14,1 m od granicy działki nr ew. [...], od 6 m do 7,91 m od granicy działki nr ew. [...], ok. 12 m od granicy działki nr ew. [...], ok. 10 m od granicy działki nr [...] i ok. 10 m od granicy działki [...]. Decyzja zgodna jest więc z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z § 12 ust. 1 warunków technicznych. Zbiornik na nieczystości ciekłe usytuowano 2 m od granicy działek nr ew. [...] oraz [...]. Organ stwierdził, że decyzja nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 36 ust. 2 pkt 2 ww. warunków technicznych. Z projektu zagospodarowania terenu oraz oświadczenia skarżącej wynika, że przez działkę nr ew. [...] sąsiadującą z działką inwestycyjną nr ew. [...] przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia relacji [...] –"[...]" o średnicy [...] oraz ciśnieniu nominalnym 6,3 MPa. Organ wyjaśnił, że w dacie wydania decyzji tj. [...] kwietnia 2011 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki z 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1055). Zgodnie z § 9 ust. 2 dla gazociągów układanych w ziemi i nad ziemią powinny być wyznaczone, na okres eksploatacji gazociągu, strefy kontrolowane, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu. Organ jednak wskazał, że w myśl § 89 rozporządzenia z 30 lipca 2001 r., jego przepisów nie stosuje się do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia - tj. przed 12 grudnia 2001 r. - i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Gazociąg natomiast wybudowano w 1991, a protokołem z 29 listopada 1991 r. przekazano do eksploatacji. Do gazociągu nie stosuje się zatem obowiązującego w dniu wydania kontrolowanej decyzji rozporządzenia z 30 lipca 2001 r., w tym przepisów wyznaczających strefę kontrolowaną wzdłuż gazociągu. Gazociąg nie został objęty również rozporządzeniem Ministra Przemysłu i Handlu z 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U z 1995 r. Nr 139, poz. 686). Zgodnie z § 91 jego przepisów nie stosuje się m.in. do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (tj. przed 22 grudnia 1995 r.), a także gazociągów, dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. W dacie zrealizowania gazociągu obowiązywało natomiast rozporządzenie Ministra Przemysłu z 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1989 r. Nr 45, poz. 243 ze zm. - wejście w życie 10 sierpnia 1989 r.). Zgodnie z tabelą nr 2 -załącznikiem do ww. rozporządzenia bezpieczna odległość wolnostojących budynków mieszkalnych i budynków pomocniczych (stodoły, szopy itp.) od gazociągów, o średnicy nominalnej gazociągu do 300 mm i ciśnieniu 6,3 MPa powinna wynosić 15 m. Organ podał, powołując się na projektu zagospodarowania terenu, że budynek mieszkalny usytuowano od ok. 10,5 m do ok. 12,5 m od gazociągu, a zatem w odległości mniejszej od ok. 2,5 m do ok. 4,5 m niż bezpieczna odległość oddzielenia wolnostojących budynków mieszkalnych i budynków pomocniczych (stodoły, szopy itp.) od gazociągu, o średnicy nominalnej oznaczonej symbolem "[...]" - powyżej [...]do [...], wyznaczona w oparciu o przepisy ww. przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu z 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Podkreślił, że odległość ta jest jednak większa niż szerokość strefy kontrolnej wskazanej w § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b ww. rozporządzenia z dnia 30 lipca 2001 r., zgodnie z którym szerokość stref kontrolowanych, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, powinna wynosić dla gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia i gazociągów wysokiego ciśnienia, o średnicy nominalnej oznaczonej symbolem "[...]" - powyżej [...] do [...] włącznie - 6 m. W ocenie GINB nie można zatem uznać, że skutki tego naruszenia są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, skoro zachowane są odległości obowiązujące w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Według organu § 89 rozporządzenia z 30 lipca 2001 r. wyklucza zastosowanie wymagań określonych w nowych w przepisach jedynie do gazociągów i urządzeń z nimi związanych, a nie wobec zabudowy sąsiadującej. W orzecznictwie wskazuje się, że nie ma żadnej podstawy, aby dla obiektów obecnie lokalizowanych w pobliżu sieci stosować odległości wynikające z nieobowiązujących już przepisów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 4.01. 2011 r. II SA/Gd 710/10; wyrok WSA w W-wie z 19.10. 2005 r., VII SA/Wa 1288/04). Decyzja nie narusza zatem rażąco prawa w zakresie odległości w jakiej należy sytuować budynki od gazociągów. Ponadto organ dodał, że projekt budowlany sporządziła osoba uprawniona. Dalej wyjaśnił, że analiza wzoru oświadczenia prowadzi do wniosku, że w przypadku, gdy prawo do dysponowania nieruchomością wywodzone jest z prawa własności nie ma obowiązku wskazywania dokumentu prawo to potwierdzającego. Niemniej zaznaczył, że dołączono kopię aktu notarialnego umowy sprzedaży nieruchomości z [...] października 2010 r., Rep. [...] nr [...][...], z którego wynika, że inwestor nabył nieruchomość inwestycyjną. Organ podzielił natomiast zarzut naruszenia § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w związku z brakiem w projekcie budowlanym instalacji wewnętrznych. Wskazał jednak – powołując się na orzecznictwo – że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu i skutki które wywołuje decyzja, a te nie zostały spełnione. Nie można bowiem uznać, że skutki tego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Ponadto, dotyczyć będą jedynie użytkowników budynku. GINB zgodził się też ze stanowiskiem, że projekt zagospodarowania terenu nie zawiera wymaganych art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego istniejących sieci uzbrojenia terenu. Niemniej i to uchybienie nie narusza rażąco prawa. W zakresie naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 3a i 3b Prawa budowlanego wobec niekompletności projektu budowlanego GINB wyjaśnił, że użyte ww. przepisie określenie "stosownie do potrzeb" należy rozumieć tak, że jeżeli inwestor zamierza korzystać z któregoś z mediów to oświadczenie i warunki przyłączenia winny być dołączone. Inwestor dołączył warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej z [...] grudnia 2010 r. i oświadczenie Urzędu Gminy N. z [...] kwietnia 2011 r. o możliwości połączenia działki z drogą publiczną. Organ zauważył, że w projekcie przewidziano "zaopatrzenie w wodę - tymczasowo z własnego ujęcia wody (...) odprowadzenie ścieków - do zbiornika na ścieki sanitarne oraz zasilenie w energię cieplną - kotłownia lokalna - [...]". Podkreślił, że oświadczenia, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy i określenia warunków przyłączenia do sieci nie są stanowiskami wymaganymi przepisami szczególnymi, lecz ustosunkowaniem właściwych jednostek do przedstawionych im potrzeb inwestycji. Są wstępnymi etapami rokowań, które powinny doprowadzić do zawarcia umów o dostawę wody, energii, ciepła, gazu lub odbioru ścieków związanych z potrzebami zrealizowanej inwestycji. Oświadczenia i warunki przyłączeń obiektów inwestycji do sieci infrastruktury technicznej można uznać za należące do sfery stosunków umownych (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 15 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 323/05). Organ nie stwierdził również, aby kontrolowana decyzja obarczona była pozostałymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na ww. decyzję złożyła P. Sp. z o. o. zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego : a) § 89 cyt. rozporządzenia z 30 lipca 2001 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p,a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że jeżeli gazociąg wybudowano przed 12 grudnia 2001 r., to przepisy rozporządzenia nie powinny znaleźć zastosowania jedynie wobec gazociągów i urządzeń z nimi związanych, podczas gdy przepisów rozporządzenia nie powinno się stosować do zabudowy sąsiadującej z takim gazociągiem; b) § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia z 30 lipca 2001 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie i § 5 rozporządzenia z 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1989 r., Nr.45 poz. 243) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wobec uznania, że budynek mógł zostać posadowiony min. 3 m od gazociągu zamiast 15 m; c) art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 i § 5 rozporządzenia z 24 czerwca 1989 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez uzgodnień z operatorem sieci gazowej i bez sprawdzenia, czy budynek znajduje się w strefie ochronnej gazociągu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa; d) § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę może zostać wydana, pomimo że w projekcie brak szczegółowych wymaganych rozwiązań dotyczących instalacji wewnętrznych, co rażąco narusza prawo; e) art. 34 ust. 3 pkt 3a i 3b ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię pozwalającą na przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę może zostać wydana, pomimo niekompletności projektu; f) art. 34 ust 3 pkt 1 Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, pozwalającą na uznanie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, kiedy projekt zagospodarowania terenu nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów wymienionych w ww. przepisie. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić trzeba, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym, nadzwyczajnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale przeprowadzenie weryfikacji decyzji pod kątem wad kwalifikowanych wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności stwarza możliwość przedłożenia zasady praworządności nad zasadą trwałości decyzji administracyjnej. Z zasady trwałości decyzji administracyjnej wynika sanacja wadliwości decyzji w celu ochrony praw nabytych strony, a z zasady praworządności wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji w sposób kwalifikowany wadliwych. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie organ orzeka kasacyjnie, biorąc pod uwagę wyłącznie stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Uwzględniając powyższe Sąd podzielił stanowisko organu, co do braku naruszeń o charakterze rażącym wymienionych w skardze przepisów Prawa budowlanego. Niemniej Sąd miał na uwadze, że z niekwestionowanych ustaleń organu - znajdujących potwierdzenie w materiale dowodowym - wynika, że poddaną kontroli decyzją z [...] kwietnia 2011 r. Starosta [...] udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zbiornikiem na ścieki sanitarne na działce nr ew. [...] usytuowanego w odległości od ok. 10,5 m do ok. 12,5 m od opisanego gazociągu wysokoprężnego, a więc o ok. 2,5 m do ok. 4,5 m odległości mniejszej niż określona w tabeli nr 2 stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia Ministra Przemysłu z 24 czerwca 1989 r. W tabeli bezpieczną odległość oddzielenia wolnostojących budynków mieszkalnych i budynków pomocniczych (stodoły, szopy itp.) od gazociągów, o średnicy nominalnej oznaczonej symbolem [...] gazociągu do 300 mm i ciśnieniu 6,3 MPa określono bowiem na 15 m. Wskazać należy, że wprawdzie w dacie wydania badanej decyzji obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki z 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1055), niemniej w § 89 wyłączało ono stosowanie jego przepisów do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia - tj. przed 12 grudnia 2001 r. Podobnie obowiązujące wcześniej rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U z 1995 r. Nr 139, poz. 686) w § 91 wyłączało stosowanie jego przepisów m.in. do gazociągów wybudowanych przed wejściem w życie rozporządzenia tj. przed 22 grudnia 1995 r.) Skoro jednak gazociąg powstał i został przekazany do eksploatacji w 1991 r., to w postępowaniu zwyczajnym zastosowanie znajdowały przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu z 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1989 r. Nr 45, poz. 243 ze zm.), które w załączniku - tabeli nr 2, do której odwołuje się § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia minimalną odległość gazociągów o podanych parametrach – od obrysów obiektów terenowych - wolnostojących budynków mieszkalnych i budynków pomocniczych (stodoły, szopy itp.) - określało na 15 m. Tym samym z woli prawodawcy do gazociągów powstałych przed [...] grudnia 1995r. należało stosować odległość nie mniejszą niż 15 m. Wobec powyższego – poddając ocenie decyzję Starosty [...] w kontekście rażącego naruszenia ww. przepisu, oceniając skutki jego naruszenia - organy nie mogły poprzestać na jego porównaniu z szerokością strefy kontrolnej określonej w § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b ww. rozporządzenia z 30 lipca 2001 r. (obowiązującym w dniu wydania decyzji), zgodnie z którym szerokość stref kontrolowanych, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, powinna wynosić 6 m m.in. dla gazociągu wysokiego ciśnienia o parametrach takich jak przedmiotowy. Nie mogły również odnosić odległości wskazanej w tabeli nr 2 cyt. rozporządzenia z 24 czerwca 1989 r. wyłącznie do sytuowania gazociągu wobec istniejącej zabudowy sąsiedniej, wyłączając jego zastosowanie do nowej zabudowy w stosunku do już istniejącego gazociągu. Przepis § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia wskazywał bowiem jednoznacznie, że minimalne odległości sieci gazowej, o których mowa w ust. 1, mają odpowiednie zastosowanie przy ustalaniu odległości projektowanych obiektów terenowych w stosunku do istniejących gazociągów i stacji gazowych. Jeśli zatem istnieją przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które określają bezpieczne odległości budynków od gazociągu, to winny być one przestrzegane - co do zasady - zarówno przez podmiot realizujący gazociąg, jak i przez inwestorów realizujących obiekty budowlane w pobliżu takich gazociągów. Jedynie wówczas spełniony zostanie cel (zasada bezpieczeństwa), dla którego przepisy te są ustanowione. W konsekwencji organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę ze względu na zrealizowanie gazociągu w okresie wcześniejszym, powinien uwzględniać zastany stan faktyczny i prawny. Natomiast w niniejszej sprawie organy nie przestawiły stanowiska odnośnie tego, czy kolizja lokalizacji gazociągu i przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], w N. nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa życia i mienia, w tym dla właścicieli i użytkowników przedmiotowego budynku, a więc czy nie doszło do rażącego naruszenia ww. przepisów. Nie poddano analizie również tego, czy stwierdzone zmniejszenie wymaganej odległości może doprowadzić do uszkodzenia gazociągu lub jego izolacji (rozszczelnienia), a w konsekwencji do stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, czy środowiska. Organy nie odniosły się zatem do niezwykle istotnej – dla oceny kwalifikowanego naruszenia prawa – kwestii, jak możliwości zaistnienia sytuacji awaryjnej. Zlokalizowanie obiektu na gazociągu bądź w jego bliskości może mieć bowiem nie tylko negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu, ale i doprowadzić do uszkodzenia lub awarii, w konsekwencji nawet do wstrzymania bądź ograniczenia realizacji usługi przesyłowej. W konsekwencji, jako co najmniej przedwczesne – bo wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.pa, a w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. - należało ocenić rozstrzygnięcia organów wydane w niniejszej sprawie. W świetle przedstawionej argumentacji rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.