VII SA/Wa 2156/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi R.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] nakazującej R.P. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego - domku rekreacyjnego przy ul. [...] w [...], -odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r.,: oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2009r. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że wszczęte na wniosek R.P. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę domku rekreacyjnego przy ul. [...] w [...] ma charakter nadzwyczajny i ukierunkowane jest wyłącznie na ustalenie czy decyzja jest wadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Z akt postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji przez organy nadzoru budowlanego stopnia powiatowego i wojewódzkiego wynika, że skarżący w 2004r., bez uzyskania wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, wybudował drewniany dwukondygnacyjny domek rekreacyjny , nietrwale związany z gruntem, o wym. w rzucie 6,0 x 6,0m. Przystępując do zalegalizowania samowolnie wzniesionego budynku, który organ zakwalifikował jako budowlę (art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane), postanowieniem z dnia 7 listopada 2006r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymano roboty budowlane i nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 30 kwietnia 2007r., wymaganych prawem dokumentów. Pismem z dnia 30 września 2008r. R.P. wniósł o zmianę terminu wykonania obowiązku w związku z czym postanowieniem z dnia [...] października 2008r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył na dzień [...] listopada 2008r. nowy termin. Ponieważ inwestor także w tym terminie nie wykonał obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] listopada 2006r. nakazano na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu. Oceniając w postępowaniu nadzorczym decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż są one zgodne z prawem, a w szczególności nie są dotknięte żadna z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2008r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu wniosku R.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010r. Organ ponownie przedstawił charakter i zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podkreślając, iż jego istotą jest wyłącznie ustalenie czy badana decyzja jest wadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Orzekając nakaz rozbiórki prawidłowo wydano decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane bowiem inwestor, mimo podjęcia przez organ nadzoru budowlanego czynności zmierzających do zalegalizowania samowolnie wniesionego obiektu, nie wykonał nałożonych na niego obowiązków. Kontrolowana decyzja nakazująca rozbiórkę, a także decyzja organu II instancji utrzymująca ją w mocy nie jest, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa., a w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczących rażącego naruszenia art. 77 § 2 kpa. przez wydanie postanowienia z dnia [...] października 2008r. ( zmieniającego, w zakresie terminu, postanowienia z dnia [...] listopada 2006r.) organ wyjaśnił, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie decyzja nakazująca rozbiórkę. Zarzuty nie odnoszące się do kontrolowanej decyzji pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł R.P. Decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 7 i 77 § 2 kpa. wskazał, że decyzja nakazującą rozbiórkę wydana została w oderwaniu od całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w postępowaniu administracyjnym organy nadzoru budowlanego dopuściły się rażącego naruszenia przepisów procesowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sąd administracyjny, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem i może ją uchylić w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) . Kontrolując we wskazanym zakresie zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż odpowiada ona prawu. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana. Instytucja ta będąca w opozycji do zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie. Organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest związany wnioskiem strony i z urzędu musi zbadać, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodzić się trzeba, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie sądowym dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia prawa podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawa stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu, którego naruszenia dopuścił się organ może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa. Przy ocenie czy naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 20 września 2009r., sygn. akt I OSK 1729/07 niepubl.). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszego postępowania zaaprobować należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające brak kwalifikowanej wadliwości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2009r. nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego – domku rekreacyjnego przy ul. [...] w [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009r. Art. 48 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego będący materialnoprawną podstawą wydania kontrolowanej decyzji stanowi, iż samowola budowlana, co do zasady , skutkuje nakazem rozbiórki, który jednak może być orzeczony dopiero wówczas , gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji takiego obiektu budowlanego. Przesłanki legalizacji określone zostały w ust. 2 art. 48, a ich spełnienie daje podstawę do odstąpienia od orzekania nakazu rozbiórki. Podkreślić należy, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądowowadministracyjnym, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora ( por. wyrok NSA z 21 stycznia 2005r. OSK 1602/04 nie publ.). W sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji postanowieniem z dnia 7 listopada 2006r. wstrzymano, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, roboty budowlane i nałożono na inwestora R.P. obowiązek wykonania we wskazanym terminie określonych prawem czynności. Na wniosek inwestora organ postanowieniem z dnia [...] września 2008r. i kolejnym postanowieniem z dnia [...] października 2008r., zmienił swoje postanowienie z dnia [...] listopada 2006r., w zakresie terminu wykonania obowiązków i ustalił nowy termin na dzień [...] listopada 2008r. Wskazać należy, że określenie terminu , w jakim powinny być przedstawione wymagane dokumenty pozostawiono uznaniu organu administracyjnego. W niniejszej sprawie mimo upływu ok. 2 lat skarżący nie wywiązał się z nałożonych obowiązków z czym ustawodawca wiąże skutek prawny w postaci obowiązku orzeczenia nakazu rozbiórki ( art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Decyzja ta nie zawiera elementu uznania administracyjnego dlatego też organ nadzoru budowlanego w warunkach określonych w art. 48 ust. 4 Prawo budowlane obowiązany jest ją wydać. Jak ocenił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja nakazująca rozbiórkę nie zawiera żadnej z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa. i Sąd w składzie orzekającym podziela to stanowisko. W niniejszej sprawie podstawowym zarzutem skargi była jednak nie tyle wadliwość samej decyzji, a postępowania administracyjnego poprzedzającego jej wydanie. Zdaniem skarżącego postanowienia organu zmieniające postanowienie z dnia [...] listopada 2006r., w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków, wydane zostały rażącym naruszeniem art. 77 § 2 Kpa., co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę. Stanowisko to nie jest trafne. Wyjaśnić należy, że na postanowienie organu nadzoru budowlanego wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawo budowlane nie przysługuje zażalenie. Brak możliwości odrębnego zaskarżenia postanowienia oznacza, że może być ono kwestionowane wraz z ewentualnym zaskarżeniem decyzji wydanej w toku postępowania administracyjnego ( art. 142 kpa), a nadto stosowanie do art. 126 kpa nie mają do niego zastosowania przepisy art. 145-152 oraz art. 156-159 kpa. Nie można także uznać za trafne twierdzenia skargi, że zmiana przedmiotowego postanowienia na podstawie art. 77 § 2 kpa. stanowi o rażącej wadliwości postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie akceptowane jest stanowisko, że termin który organ wyznacza na wykonanie nałożonych obowiązków w ramach procedury legalizacyjnej jest terminem procesowym. Jego niedotrzymanie może rodzić konsekwencje wynikające z ust. 4 omawianego przepisu, jednak nic nie stoi na przeszkodzie aby organ administracji przedłużył termin po zbadaniu wniosku inwestora w tym przedmiocie. Organ dysponuje zatem w tym zakresie tzw. luzem administracyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji ( por. wyrok w sprawie VII SA/Wa 441/06 lex 304/61, wyrok w sprawie II OSK 308/07 Lex 468750). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.