VII SA/Wa 2159/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. staż. Magdalena Bąba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania T. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2012 r., wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako budowa garażu blaszanego na działce nr ew. [...] obr [...] jedn. ew. P., przy ul. R. w K. - utrzymał w mocy ww. decyzję W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił na wstępie charakter postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Przechodząc zaś do merytorycznego uzasadnienia wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Jak wynika z analizy akt sprawy, w dniu [...] lutego 2012 r. T. B. i A. B. zgłosili zamiar wykonania robót budowlanych określonych jako cyt. "Garaż blaszany dł. 4m szer. 3m, wys. 2-1,7m niepołączony trwale z gruntem w każdej chwili nadający się do rozbiórki". Do zgłoszenia dołączyli m. in. szkic obrazujący usytuowanie projektowanego przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako budowa garażu blaszanego na działce nr ew. [...] obr [...] jedn. ew. P., przy ul. R. w K. GINB wskazał, że stosownie do brzmienia art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, według stanu na dzień wydania ww. decyzji, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu niewłaściwej interpretacji art. 30 ust. 2 i art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, organ wyjaśnił, że ze złożonego zgłoszenia jasno wynikało, jakie roboty budowlane zamierzają wykonać wnioskodawcy – budowę blaszanego garażu a nie wiaty, jak teraz twierdzi skarżący, zatem organ nie miał podstaw do zastosowania trybu z art. 30 ust. 2 zd. 3 Prawa budowlanego. Podkreślił, że zamierzenie planowane przez wnioskodawców nie należą do kategorii robót budowlanych określonych w art. 29 Prawa budowlanego, które mogą być wykonywane na podstawie zgłoszenia. Zatem przy takiej inwestycji konieczne było uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał przy tym, że art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dopuszczający budowę bez pozwolenia wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m2 nie ma tutaj zastosowania. Garaż nie mieści się w zakresie pojęcia budynku gospodarczego. Przywołał definicję budynku gospodarczego zawartą w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Organ wyjaśnił, że nie ma znaczenia czy garaż, który zamierzali postawić wnioskodawcy był przenośny, czy też trwale połączony z gruntem. W obu przypadkach konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zauważył, że wnioskodawcy wskazali wprawdzie w zgłoszeniu, że jest to obiekt niepołączony trwale z gruntem, to nie został on przeznaczony (poprzez wypełnienie stosownej rubryki) do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia jego budowy. Reasumując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2012 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. złożył T. B., zarzucając naruszenie: 1) art. 156 § 1 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji mimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa i właściwości organu, 2) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie czy z treści zgłoszenia wynikało czy obiekt był trwale lub nietrwale związany z gruntem i czy jest budynkiem, 3) art. 8 k.p.a. poprzez ignorowanie interpretacji prawnej w sprawie garaży blaszanych dokonanej przez Ministra Budownictwa, 4) art. 77 § 4 k.p.a. przez nieuwzględnienie i pominięcie w rozstrzygnięciach przez oba organy faktów powszechnie znanych oraz faktów znanych z urzędu, 5) art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwą interpretację, 6) art. 29 ust. 1 Prawa Budowlanego przez niewłaściwą interpretację katalogu obiektów podlegających zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, 7) art. 31 ust. 1 Konstytucji RP przez naruszenie zasady proporcjonalności w zakresie ograniczenia wykonywania prawa własności. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organom pominięcie wskazanych przez niego okoliczności, wskazał, że dokonane zgłoszenie z dnia [...] lutego 2012 r. było odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2012 r. bowiem dotyczyło dokładnie tego samego obiektu, od wydania decyzji upłynęło 8 dni a z pisma z dnia [...] lutego 2012 r. wynikało, że strona nie jest zadowolona z dotychczasowego załatwienia sprawy. Zarzucił, że organ rozpatrując sprawę miał obowiązek odnieść się do treści decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Uznał, że doszło do naruszenia przepisów o właściwości bowiem odwołanie powinno trafić do Wojewody [...]. Wskazał, że w toczącym się postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji uznano związek z przedmiotową sprawą i Wojewoda [...] wystąpił o akta sprawy. Skarżący stwierdził, że nawet przyjmując, że pismo z dnia [...] lutego 2012 r. jest nowym zgłoszeniem to organy nie dokonały właściwej kwalifikacji obiektu, wskazał na różnice w określaniu obiektu przez organ I instancji i odwoławczy. Wskazał na sprzeczność między sentencją rozstrzygnięcia a uzasadnieniem odnośnie kwalifikacji obiektu. Zarzucił wydanie sprzeciwu pomimo niewyjaśnienia rzeczywistego zamiaru wnioskodawcy i niezastosowania trybu z art. 30 ust. 2 Prawa budowalnego poprzez wydanie postanowienia wzywającego wnioskodawcę do uzupełnienia zgłoszenia, które wyjaśniłoby wątpliwości co do rodzaju zamierzonych robót budowlanych. Podkreślił, ze inwestorzy zgłosili zamiar budowy garażu a z racji jego wymiarów oznaczało, że inwestorzy mieli na myśli obiekt budowlany będący niewielkim budynkiem gospodarczym. Organ powinien ustalić stan faktyczny przed wniesieniem sprzeciwu, czego nie uczynił. Powołał wyroki sądów na potwierdzenie słuszności swojej argumentacji, że stwierdzone naruszenia stanowią rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2012 r., wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako budowa garażu blaszanego na działce nr ew. [...] obr [...] jedn. ew. P., przy ul. R. w K. Zatem przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, które - obok postępowania wznowieniowego - jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Na wstępie podkreślić należy, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Kontrola decyzji w postępowaniu nieważnościowym sprowadza się jedynie do kwestii, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Wśród wad kwalifikowanych stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia rażące naruszenie prawa. Podkreślić jednocześnie należy, iż nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 lipca 2014 r. I OSK 2832/12, z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2226/10, z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 170/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r. V SA/Wa 2594/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 maja 2014 r. I SA/Ol 160/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2005r. VII SA/Wa 706/05 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie we wniosku, który był podstawą do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę, podniesiono zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), polegający na niewłaściwym zastosowaniu art. 30 § 6 oraz art. 30 § 7, art. 29 § 1 pkt 2 Prawa Budowlanego oraz naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej należy rozumieć sytuację, w której organ administracji publicznej, wydając decyzję nie oparł się na żadnym przepisie prawnym, ponieważ takiego przepisu albo w ogóle nie było, albo też istniejący przepis nie mógł stanowić dla organu upoważnienia do działania w prawnej formie decyzji administracyjnej. Należy mieć na uwadze, że przypadek wydania decyzji bez podstawy prawnej nie zachodzi, w sytuacji, gdy podstawa prawna obiektywnie istnieje, lecz została błędnie powołana w decyzji administracyjnej. Kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa Budowlanego. Przepis art. 30 ust. 6 określa, w jakich sytuacjach organ wydaje sprzeciw. W punkcie 1 wskazano, że właściwy organ wydaje sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem wbrew twierdzeniu skarżącego kwestionowana decyzja została wydana na podstawie istniejącego przepisu, wniesienie sprzeciwu w sprawie budowy garażu blaszanego zgłoszonego przez inwestorów znajduje podstawę prawną w art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej nie mógł stanowić uzasadnienia do stwierdzenia nieważności decyzji o sprzeciwie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2565/10 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Jak trafnie wskazał organ, ze złożonego zgłoszenia jasno wynikało, jakie roboty zamierzali wykonać wnioskodawcy, tj. budowę blaszanego garażu niepołączonego trwale z gruntem. Co do zasady zaś rozpoczęcie procesu inwestycyjnego - robót budowlanych, powinno być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ust. 1 ustawy stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 i 30 ustawy, ustalający katalog działań inwestycyjnych niewymagających pozwolenia na budowę. Należy zgodzić się z organem, że wobec jasno określonego przedmiotu zgłoszenia nie można było uznać, że zamiarem inwestora było budowa innego obiektu budowlanego - budynku gospodarczego. W ocenie Sądu organ architektoniczno-budowlany prawidłowo uznał, że budowa przedmiotowego obiektu (garaż blaszanego) wymagała pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Akcentowana przez skarżącego jego cecha polegająca na niepołączeniu trwale z gruntem nie zmienia kwalifikacji obiektu jako budowy czy roboty budowlane, które można zakwalifikować jako wymienione w art. 29 Prawa budowlanego. Nie można również uznać za usprawiedliwiony zarzut podniesiony w skardze, że wniesione pismem z dnia [...] lutego 2012 r. zgłoszenie było odwołaniem od decyzji o sprzeciwie wydanej wcześniej przez organ a nie nowym zgłoszeniem. W ocenie Sądu złożone na właściwym druku i poprawnie wypełnione zgłoszenie wykonania zamiaru budowy, wykonania robót budowlanych nie można było uznać za odwołanie od wcześniej wydanej decyzji. Odnośnie zarzutu naruszenia art. art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez brak zastosowania trybu w nim wskazanego, należy jeszcze raz powtórzyć, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji będącą skutkiem naruszenia norm prawnych, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. O rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Nie każde naruszenie prawa wywołuje skutki prawne. "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną (rażące) formę "naruszenia prawa", nie każde zatem "naruszenie prawa" jest rażące. W związku z tym dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni. Należy wskazać, że wydanie postanowienia na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego następuje w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia a nie wyjaśnieniu ew. wątpliwości co do prawidłowości dokonanego zgłoszenia. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Materiał zebrany w sprawie pozwalał na wydanie decyzji w sprawie. Należy również pamiętać, że postępowanie w sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności, w którym organ nie prowadza postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym, a przede wszystkim nie orzeka ponownie co do istoty sprawy. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. uzasadniany jako ignorowanie interpretacji prawnej w sprawie garaży dokonanej przez Ministra Budownictwa. Organ nie rozpatrywał ponownie sprawy zgłoszenia, w trybie nadzoru oceniał prawidłowość decyzji o sprzeciwie z punktu widzenia kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Opinia innego organu była bez znaczenia przy ocenie tej decyzji. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 31 ust. 1 Konstytucji RP przez naruszenie zasady proporcjonalności w zakresie ograniczenia wykonywania prawa własności, należy wskazać, że przepis ten gwarantuje ochronę wolności człowieka. Należy powtórzyć za organem odwoławczym, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że unormowania w tym przepisie zasada wolności człowieka nie jest nieograniczona. Osoba jest zobowiązana stosować się do nakazów i zakazów obowiązującego prawa. Ze wskazanych wyżej przepisów prawa wynika, budowa blaszanego garażu wymaga pozwolenia na budowę. . W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż badana w trybie nadzorczym decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2012 r., wnosząca sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako budowa garażu blaszanego nie jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie wystąpiły również pozostałe przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., mogące stanowić podstawę do jej unieważnienia. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. jest zatem zgodna z prawem. Z tych względów Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.