VII SA/Wa 2162/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2012 r. sprawy ze skargi N. M. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2011r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania I. K. – E. K., V. K. – M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2011 r., stwierdzającej wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2007 r. z naruszeniem prawa, tj. art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 36a w zw. z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, jednak wobec wywołania nieodwracalnych skutków prawnych odmawiającej stwierdzenia jej nieważności - uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji z [...] marca 2007 r. Organ odwoławczy wyjaśnił zasady postępowania nieważnościowego, po czym podniósł, że decyzją z dnia [...] maja 2009 r., po rozpatrzeniu wniosku B. N. – R., I. K. – E. K., J. H. R. – B. i A. T., odmówiono wszczęcia postępowania. Decyzja ta została uchylona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2009 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie wskazał, że decyzją z [...] marca 2007 r. umorzono postępowanie w sprawie budowy drogi wewnętrznej na osiedlu [...] ul. [...], wybudowanej na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] marca 2002 r. o pozwoleniu na budowę. Postępowanie to organ prowadził z urzędu i ustalił, że inwestor dokonał zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego tj. powiększył promień łuku drogi wewnętrznej od strony wschodniej działki, wprowadził dodatkowy dojazd do segmentu nr 1, wykonał ciąg pieszo - jezdny od strony południowej działki zamiast planowanej drogi z chodnikiem oraz wykonał dodatkowe wjazdy do segmentów nr 20 do 35. Organ powiatowy uznał te zmiany za nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego i umorzył postępowanie. Organ odwoławczy przytoczył art. 36 a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego i stwierdził, że zmiany są istotne, gdyż dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki. Organ powiatowy zobligowany był zatem do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. GINB nie zgodził się jednak z organem I instancji, że weryfikowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne i powołując się na orzecznictwo wskazał, że przez nieodwracalność skutków prawnych decyzji należy rozumieć sytuację, w której stan prawny ustalony ostateczną decyzją nie może być zweryfikowany tj. uchylony lub zmieniony za pomocą środków dostępnych na gruncie k.p.a. Jeśli zatem skutki prawne decyzji mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego. Organ wyjaśnił pojęcie bezprzedmiotowości postępowania i podkreślił, że istotą postępowania zwykłego było sprawdzenie czy roboty budowlane wykonano zgodnie z prawem. Jeżeli istniał stan podlegający badaniu organu, to na wniosek strony, czy też z urzędu, postępowanie winno się toczyć. W ocenie GINB, decyzję z [...] marca 2007 r. wydano z rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Organ dodał, że inwestycję przyjęto do użytkowania 20 grudnia 2007 r., a inwestor otrzymał potwierdzenie tego faktu 21 stycznia 2008 r. Badaną decyzją umorzono postępowanie pomimo, że inwestor dokonał istotnych odstępstw, a postępowania w sprawie przyjęcia do użytkowania nie zakończono. Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła N. M. z siedzibą w [...] i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zarzuciła naruszenie: 1. art. 156 § 2 k.p.a. i nie przyjęcie, że badana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne; 2. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że bezpodstawnie umorzono postępowanie; 3. art. 36 a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż zmiany mają istotny charakter; 4. art. 50 i 51 cyt. ustawy poprzez wskazanie, że w sprawie winno zostać wszczęte postępowanie naprawcze; 5. art. 6 i 7 kpa i nie przyjęcie, że uchybienia organu nie mogą powodować ujemnych następstw dla jednostki działającej w dobrej wierze. Skarżąca przyznała, że prace wykonano częściowo w sposób odmienny niż wynikało z pozwolenia budowlanego, jednak nie powodują one zmiany zagospodarowania terenu. Nie było więc wymagane uzyskanie decyzji zmieniającej. Zmiany spowodowane były tym, iż osiedle ulokowano w gęsto zalesionym terenie. Inwestor chcąc spełnić warunki pozwolenia musiałby dokonać wycinki wielu drzew. W ocenie skarżącej o tym, że dokonane zmiany nie mają charakteru istotnego świadczą również pozostałe przesłanki z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, które dotyczą fundamentalnych danych w stosunku do pozwolenia na budowę. Natomiast stwierdzone zmiany są mniej istotne niż wymienione ww. przepisie. Skoro nie naruszono ww. przepisów, nie istniała potrzeba wszczęcia postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Występuje więc określona w art. 156 § 2 k.p.a. przesłanka umorzenia postępowania, gdyż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skarżąca podniosła, że nawet gdyby przyjąć, że nastąpiło rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., to obecnie droga wewnętrzna stanowi własność ok. 150 osób, co sprawia, że w postępowaniu w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego skarżąca musiałaby uzyskać oświadczenie wszystkich współwłaścicieli o prawie do dysponowania działką na cele budowlane, co byłoby niewykonalne. Na tym również polega nieodwracalność skutków prawnych. Przedstawiła następnie obszernie powody dla których dopiero w grudniu 2007r. zawiadomiono o zakończeniu budowy. Nadto, zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja narusza fundamentalne zasady postępowania administracyjnego. Podmioty mają bowiem prawo działać w przeświadczeniu, iż prawomocne decyzje wydano na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Skarżąca, która jest przedsiębiorcą budowlanym dysponując decyzją PINB- u w [...] miała przekonanie, iż postępuje zgodnie z przepisami prawa. Zwłaszcza, iż organy zobligowane są do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ powiatowy wydał decyzję umarzającą postępowanie nadzorcze w sprawie budowy drogi wewnętrznej. Nie miało zatem miejsca rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Poddaną kontroli Sądu decyzją z [...] sierpnia 2011r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2011 r. stwierdzającą, że decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2007 r. wydano z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 36 a w zw. z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, jednakże wobec wywołania nieodwracalnych skutków prawnych odmówiono stwierdzenia jej nieważności i stwierdził nieważność decyzji z [...] marca 2007 r. W związku z powyższym na wstępie podkreślić trzeba, że kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, a zatem postępowaniu nadzwyczajnym, które nie polega na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ogranicza się do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie nie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa., której wystąpienie powoduje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998r., II SA 456/98). Wśród przesłanek wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. w pkt 2 k.p.a. wymieniono rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy akt administracyjny wydano wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, czy też wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa. Dodać przy tym trzeba, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mówi o rażącym naruszeniu prawa, a więc zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. W takim samym stopniu mogą być zatem naruszone normy materialne, jak i przepisy prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2010r., sygn. akt I OSK 1514/09, LEX nr 745056 ) W kontekście przedstawionych wyżej regulacji i zasad postępowania nieważnościowego, jako prawidłowe należało ocenić rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane w niniejszej sprawie. Jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy, art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego uzależnia możliwość dokonania istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę od uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Ustawa nie nakłada obowiązku uzyskania wymienionej wyżej decyzji tylko w przypadkach, gdy odstąpienie to nie ma charakteru istotnego. Trzeba jednak stanowczo podkreślić, że odstąpienie od projektu budowlanego może zostać uznane za nieistotne jedynie wtedy, gdy nie dotyczy kwestii opisanych w art. 36 a ust. 5 pkt 1-7 Prawa budowlanego. Nie można zatem zakwalifikować odstąpienia od projektu budowlanego jako nieistotnego między innymi w przypadku, gdy zamiany dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Sytuacja taka miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego polegały bowiem nie tylko na wybudowaniu ciągu pieszo-jezdnego zamiast drogi z chodnikiem, ale także na powiększeniu promienia łuku drogi wewnętrznej od strony wschodniej działki oraz na wybudowaniu dodatkowych zjazdów do segmentu nr 1 i segmentów o nr od 20 do 35. Wymienione wyżej odstąpienia niewątpliwie dotyczyły zakresu objętego projektem zagospodarowania działki. Nie można było zatem podzielić stanowiska przedstawionego w skardze, że odstąpienia od projektu budowlanego nie miały charakteru istotnego, co oznacza, że nie zasługiwał na uwzględnienie kolejny zarzut skargi dotyczący naruszenia przez art. 36 a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut, wskazujący na naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że bezpodstawnie umorzono postępowanie zwyczajne. Zgodnie bowiem z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych bezprzedmiotowość postępowania zachodzi tylko w sytuacji, gdy organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego zakończenia sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1605/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Istotą postępowania zakończonego decyzją organu powiatowego w [...] z [...] marca 2007 r. było zbadanie, czy inwestycja skarżącej jest realizowana zgodnie z prawem, w tym ustalenie, czy poczynione odstępstwa od projektu budowlanego są zmianami o charakterze istotnym. Błędne ustalenia organu w opisanym wyżej zakresie doprowadziły do nieuprawnionego umorzenia postępowania, pomimo że na organie spoczywał obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca podnosiła także, że nawet gdyby przyjąć, że odstępstwa od projektu budowlanego były istotne, to i tak nie było możliwe stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji PINB, gdyż wywarła ona nieodwracalne skutki prawne. Stanowisko to nie zasługuje na aprobatę. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzja wywołuje nieodwracalne skutki jedynie wtedy, gdy organ administracji nie posiada kompetencji do cofnięcia skutku decyzji badanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011,s.619-620). Nieodwracalność skutków prawnych, odnoszona do działań administracji publicznej winna być ustalana w kontekście możliwości cofnięcia, zniesienia lub odwrócenia skutków prawnych w drodze działania organu administracji publicznej (jego właściwości, zadań i kompetencji). Jeżeli więc skutki prawne mogą zostać zniesione w drodze postępowania administracyjnego, to tym samym nie mogą one zostać uznane za nieodwracalne. W niniejszej sprawie nie istnieją przeszkody natury prawnej, które uniemożliwiałyby organom cofnięcia skutków wadliwej decyzji PINB. Za nieodwracalne skutki prawne nie mogą być uznane skutki faktyczne wywołane istnieniem w obrocie decyzji wadliwej (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2012, sygn. akt I OSK 1438/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie można było zatem podzielić stanowiska skarżącej co do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych wobec tego, że wybudowana droga wewnętrzna stanowi obecnie własność ok. 150 osób, a co w przypadku wszczęcia wobec skarżącej postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, uniemożliwiłoby jej uzyskanie oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane od wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. W związku z powyższym zarzut skargi, dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 156 § 2 k.p.a., należało uznać za chybiony. Wobec poczynionych wyżej ustaleń, za nietrafny należało także uznać zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ nie mógł bowiem naruszyć wymienionych wyżej regulacji, gdyż przepisy te w ogóle nie znajdowały w niniejszej sprawie zastosowania. Organ odwoławczy przywołał jedynie powyższe normy stwierdzając, że organ powiatowy w postępowaniu zwyczajnym powinien przeprowadzić postępowanie naprawcze. Skoro bowiem, o czym była już mowa wyżej, skarżąca dokonała istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego, to działanie to było równoznaczne z realizacją tej części inwestycji w warunkach samowoli budowlanej, a w takiej sytuacji zastosowanie znajduje tryb wymieniony w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W świetle przytoczonych na wstępie zasad postępowania nieważnościowego bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawały również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6 i 7 k.p.a. Nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym było, w ocenie Sądu, umorzenie postępowania zwyczajnego, pomimo obowiązku przeprowadzenia przez organ powiatowy postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 k.p.a. w związku z art. 36 a Prawa budowlanego. Instytucja umorzenia postępowania nie może być rozumiana i stosowana w taki sposób, iż podważony zostanie cel, któremu ona służy. W przedstawionej sytuacji niezbędne było wyeliminowanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2007 r. z obrotu prawnego i tym samym odstąpienie od przyjętej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.