VII SA/Wa 2179/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. P. i K. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2009 r.; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. P. i K. P kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VIISA/Wa 2179/09 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], którym nakazano M. i K. P. wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki o numerze [...] w miejscowości [...] gmina [...] w sposób istotny odbiegające od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę nr. [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Jednocześnie zobowiązano inwestora do zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób niepowołanych. Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł na następujących ustaleniach i rozważaniach: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w wyniku przeprowadzonych oględzin na terenie działki o numerze [...] należącej do małżonków [...] stwierdził, że inwestor podczas prowadzonych robót budowlanych istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez podwyższenie terenu działki o 20- 40 cm w stosunku do sąsiedniej działki B. i S. B. Ta okoliczność – w ocenie organu odwoławczego uzasadniała wstrzymanie robót budowlanych. W myśl art. 50 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa. W przypadkach określonych w art. 50 ust. 1 wówczas kiedy roboty budowlane prowadzone są w warunkach naruszenia prawa i istnieje możliwość ich legalizacji właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wstrzymania prowadzenia tych robót. Umożliwia ono przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia. Artykuł 50 Prawa budowlanego jest więc podstawą wstrzymania robót celem rozważenia tego jakie nakazy względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane. Dla organu II Instancji niesporne jest, że inwestor w trakcie budowy odstąpił od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Inwestor podwyższył bowiem teren działki w stosunku do rzędnych terenu istniejącego o 20 – 40 cm. co nastąpiło samowolnie bez zmiany ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego opisane przez organ powiatowy odstąpienie w świetle art. 36 a ust. 5 pkt. 1 Prawa budowlanego posiadają walor istotnych gdyż dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki. Okoliczności te stosownie do art. 50 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego obligują organ nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. W celu wyeliminowania nieprawidłowości zaistniałych przy realizacji budynku organ nadzoru budowlanego będzie jednak dalej prowadził postępowanie zmierzające do legalizacji procesu inwestycyjnego w trybie art. 51 Prawo budowlane. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł inwestor. W skardze podkreślono, iż kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane tylko na podstawie pobieżnych oględzin inwestorów nadzoru budowlanego. Porównano bowiem tylko poziom obu sąsiednich działek ale jedynie przy ogrodzeniu. Inspektorzy nie zwrócili uwagi na fakt, że w miejscach gdzie dokonywali pomiarów jest najniżej, jednakże już w odległości 1 metra od ogrodzenia część działki sąsiedzkiej jest na poziomie działki inwestorów a nawet wyższym. Organy nie wyjaśniły w kontekście przedmiotu postępowania pojęcia roboty budowlane. W przepisie art. 3 pkt. 7 Prawa budowlanego roboty budowlane nie zostały bowiem ujęte jako m.in. podwyższenie i wyrównanie powierzchni działki. Bezzasadnie przywołuje się również treść art. 36 a ust. 5 pkt. 1 Prawa budowlanego stwierdzając, iż inwestor istotnie odstąpił od projektu budowlanego gdyż dotyczy to zakresu objętego projektem zagospodarowania działki. Ów projekt obejmuje jednak ogólne rozmieszczenie i ustawienie budynku, szamba, wiaty śmietnikowej oraz ich parametrów. W projekcie zagospodarowania działki nie ma jednak mowy o tym, że wyrównanie poziomu działki wymaga zmiany pozwolenia na budowę. W skardze podkreślono również, że nikt z nadzoru budowlanego nie wykonywał żadnych ekspertyz ani nie powoływał biegłych a nawet nie chciał przyjąć do wiadomości, że inwestorzy dysponowali opinią biegłego sądowego, która potwierdza, że nie zostały naruszone stosunki wodne na gruncie. Takie stanowisko organów narusza art. 75 kpa. Wskazano wreszcie, iż zaskarżone postanowienie jest krzywdzące także dlatego, że budowa jest na etapie prac wykończeniowych wewnątrz budynku oraz wykonania elewacji zewnętrznej. Z treści skargi wynika, iż jej autor zmierza do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i jako taka skutkuje koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu I Instancji. Zdaniem Sądu sprawa nie została wyjaśniona w sposób należyty a w jej toku doszło do naruszenia szeregu przepisów kpa w tym art. 7, 10 § 1 i 3, 75 oraz art. 77 § 1. Pierwszy z nich statuuje zasadę prawdy obiektywnej oraz tzw. słusznego interesu obywatela. Wskazuje on, że organy administracji publicznej podejmują wszelkie niezbędne kroki pozwalające na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Z powyższą zasadą wiąże się obowiązek nałożony przez ustawodawcę a wynikający z art. 77 § 1 kpa. Obliguje on organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie sposób pominąć także treści art. 10 § 1 i 3 kpa, który stanowi, iż organy administracji obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przy czym organ obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy w drodze adnotacji przyczyny odstąpienia od powyższego obowiązku. W ocenie Sądu analiza materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy jednoznacznie przemawia za przyjęciem tezy, iż ww. przepisy zostały w toku trwającego postępowania administracyjnego naruszone. Fakt naruszenia art. 10 kpa przyznaje nawet organ II instancji ( str. 3 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia) uznając jednak, że nie miało to wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Z powyższym twierdzeniem nie sposób się jednak zgodzić zwłaszcza ze względu na to, że pominięto bardzo istotny dowód, którym dysponowali inwestorzy a mianowicie dowód z opinii biegłego geologa o specjalności hydrogeologia i geologia inżynieryjna. Otóż zakresem powyższego opracowania objęto ocenę wpływu wykonanych robót ziemnych ba działce nr [...]na stosunki wodne działki sąsiedniej o numerze [...] położonych we wsi [...]. Co istotne opinia, o której mowa została wykonana na zlecenie Urzędu Gminy [...] nie zaś inwestorów. W związku z tym nie można uznać że ma ona charakter dokumentu prywatnego, który ma mniejszy walor dowodowy a zatem i mniejsze znaczenie w sprawie. W ocenie autora opinii ( wpisanego na listę biegłych Sądu Okręgowego w [...] ) zagospodarowanie działki inwestorów o numerze [...] przez nadsypanie i wyrównanie jej powierzchni nie powoduje żadnej szkody w obrębie działki nr. [...] a zatem żądanie przywrócenia pierwotnego stanu powierzchni działki nr [...]nie znajduje żadnego uzasadnienia. Pominięcie dowodu, o którym mowa wiązało się z naruszeniem przez organy także art. 75 § 1 kpa. Stanowi on, że jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko to co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Ustawodawca wyraźnie wskazuje, iż dowodem mogą być m.in. opinie biegłych a więc i opracowanie R. W. Nie sposób pominąć także i tego, że organy nie wskazują co przemawia za tym, iż teren budowy jest nienależycie zabezpieczony jak również tego jakie czynności inwestor winien podjąć aby takie należyte zabezpieczenie uzyskać. Obowiązkiem organów rozpoznających sprawę ponownie będzie również rozważenie czy podwyższenie terenu działki może być uzasadnioną podstawą wstrzymania robót budowlanych zważywszy na treść udzielonego pozwolenia na budowę. Nie od rzeczy będzie w tym miejscu przypomnienie dorobku judykatury powstałego na tle wykładni art. 3 pkt. 7 Prawa budowlanego. Orzecznictwo sądowe uznało bowiem, że : 1) roboty polegające na nawiezieniu i rozplantowaniu ziemi nie podlegają regulacjom prawa budowlanego jeżeli nie powodują powstania obiektu budowlanego ( wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 1013/07 – Lex nr. 499867), 2) nie jest budowlą ani robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego gromadzenie na określonej nieruchomości ziemi chyba, że ma służyć powstaniu obiektu budowlanego ( wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 813/06 – ONSA WSA nr 6 z 2007 r., poz. 133, 3) nawiezienie ziemi i podniesienie terenu nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt. 7 Prawa budowlanego ( wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2002 r. sygn. akt IV SA 76/01 – niepubl.) Powyższe prowadzi do wniosku, że nie można wstrzymać robót budowlanych ale wykonywanych zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę z powodu innych robót, które robotami budowlanymi nie są. Do tych ostatnich należy zaliczyć nawiezienie ziemi i rozplantowanie jej na nieruchomości nawet wówczas gdy w konsekwencji prowadzi to do podwyższenia terenu. Takie podwyższenie (bądź obniżenie) może skutkować co najwyżej zakłóceniem stosunków wodnych na gruncie, które podlegają reglamentacji Prawa wodnego nie zaś Prawa budowlanego, chyba że nawiezienie ziemi powoduje powstanie obiektu budowlanego. Podstawą rozstrzygnięcia Sądu jest art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. , art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a.