VII SA/Wa 2183/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Peczkowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) decyzją z [...] sierpnia 2021r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 Prawo budowlane, po rozpoznaniu odwołania I. S. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] lipca 2021 r. nr [...] nakazującą rozbiórkę placu postojowego na [...] stanowisk na działce nr ew. [...] i [...] w C., gm. D. Organ wskazał, że postępowanie wszczęto z urzędu 20 lipca 2020 r., podczas którego ustalono, że na ww. działkach urządzono m.in. plac postojowy na 137 stanowisk, utwardzony kostką betonową. Stanowiska wydzielono innym kolorem kostki. I. S., pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczyła, że wykonano je podczas dobudowy skrzydła budynku w latach 2002-2003. Plac postojowy był utwardzony, a w kolejnych latach w celu uporządkowania ruchu wytyczono innym kolorem kostki porządek ustawiania samochodów. PINB uzyskał decyzje: Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z [...].06.1998 r. udzielającą pp. S. pozwolenia na budowę pawilonu handlowo - usługowego na działce o nr ew. [...]; decyzję Starosty M. z [...].10.1999 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie w/w inwestycji; decyzję Starosty M. z [...].06.2002 r. pozwalającą na dobudowę magazynów do budynku usługowego na dz. nr [...] i [...]; decyzję Starosty M. z [...].03.2003 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie w/w inwestycji. Organ powiatowy uznając, że inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, postanowieniem z [...].01.2021 r. wstrzymał roboty i nałożył obowiązek sporządzenia i złożenia do 30.06.2021 r. dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Z uwagi na niewywiązanie się z obowiązku nakazał rozbiórkę. MWINB podzielił powyższe stanowisko podnosząc, że Prawo budowlane z 7.07.1994 r., (w brzmieniu do 19.09.2020 r.) zwalniało z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie (art. 29 ust. 1 pkt 10). W tej sprawie zrealizowano ich 137. Dalej zaznaczył, że z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...].06.1998 r. wynika, że dla budynku zaprojektowano 33 miejsca postojowe o ukośnym parkowaniu (23 od wschodu budynku i 10 od północy). Projekt zatwierdzony decyzją [...].06.2002 r. obejmował dobudowę magazynów do budynku usługowego od wschodu, częściowo w miejscu 23 miejsc postojowych powstałych na mocy decyzji z [...].06.1998 r. i nie przewidywał nowych, tylko plac manewrowy od południa. Zrealizowano jednak plac postojowy na 137 miejsc. Wskazane 23 miejsca postojowe zatem zlikwidowano pod magazyny. Podczas kontroli nie stwierdzono też 10 skośnych miejsc postojowych od północy pawilonu, które winny leżeć ok. 20 m (skala z p.z.t.), a m.in. w tym miejscu (od północy) zrealizowano plac postojowy o prostopadłym charakterze (ukośny sposób parkowania widoczny jest tylko przy ścianie wschodniej budynku "s"). Z oświadczenia skarżącej wynika, że plac postojowy wykonano podczas rozbudowy budynku w 2002- 2003, co potwierdza, że jest to nowa i odrębna inwestycja (decyzja z [...].06.2002 r. nie przewidywała miejsc postojowych). Później wytyczono 137 miejsc postojowych kostką o innym kolorze. Funkcją pierwotnego utwardzenia był postój samochodów. MWINB zaznaczył - powołują się na orzecznictwo - że dla rozróżnienia budowli - utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze znaczenie ma to, że utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, wówczas tak utwardzony teren pełni samodzielną funkcję jako np.: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego wymagane było pozwolenie na budowę. W celu prawidłowej kwalifikacji utwardzenia należało ustalić funkcję wykonanych robót budowlanych. Analiza akt potwierdza, że pierwotnie utwardzony teren stanowił budowlę zrealizowaną dla stworzenia placu postojowego, na którym następnie wytyczono 137 miejsc postojowych tak, że obecnie sposób użytkowania terenu nie budzi wątpliwości. Następnie – powołując się na art. 48 ww. ustawy (w brzmieniu przed 19.09.2020r.) – organ zaznaczył, że skarżąca wezwana przez PINB dokumentów nie przedstawiła, czym uniemożliwiła legalizację samowoli. Skargę na ww. decyzję złożyła I. S. zarzucając naruszenie: 1. art. 138 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpoznania sprawy oraz nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania; 2. art. 48 ust. 4 Prawa budowalnego poprzez jego zastosowanie i nakazanie rozbiórki wobec braku podstaw do uznania placu za zrealizowany niezgodnie z projektem czy Prawem budowlanym, bowiem inwestycję pozytywnie oceniły organy architektoniczno-budowlane; 3. art 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust 1 Prawa budowlanego poprzez nakazanie rozbiórki placu postojowego w sytuacji, gdy powstał on w latach 2002 - 2003, a decyzją z [...] marca 2003r. udzielono pozwolenia na użytkowanie tej inwestycji; 4. art 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego i okoliczności faktycznych - zaniechanie analizy stanu faktycznego w celu ustalenia, czy po 2003r. prowadzono roboty przy rozbudowie placu postojowego; 5. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę istotnych okoliczności sprawy, w tym błędne twierdzenie, że prowadzono roboty przy placu postojowym; 6. art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji umarzającej postępowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do jego prowadzenia na mocy art. 48 Prawa budowlanego. Skarżąca wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, bądź uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem strony, MWINB nie dokonał własnych ustaleń, tylko powtórzył argumenty PINB. Ograniczył się do opisania stanu faktycznego, z naciskiem na projekty budowlane zatwierdzone ww. decyzjami, przytoczenia przepisów i dokonania ich wykładni. Powołując się na art. 138 k.p.a. oraz orzecznictwo w zakresie obowiązków organu odwoławczego skarżąca dodała, że MWINB nie ustosunkował się do zarzutów dotyczących wydania - po realizacji inwestycji - decyzji z [...].03.2003 r. pozwalającej na użytkowanie. Zaznaczyła, że na ww. działkach usytuowany jest parking, który powstał latach 2002 - 2003 wraz z dobudową nowego skrzydła. Dobudowa, w tym plac postojowy, objęta była decyzją z [...].06.2002 r. Po zakończeniu robót Starosta M. wydał decyzję z [...].03.2003 r. pozwalająca na użytkowanie, która obejmowała także plac postojowy. Od 2003 r. parking nie był rozbudowywany ani modernizowany. Dalej strona przytoczyła art. 16 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i powołując się na orzecznictwo oraz piśmiennictwo wskazała m.in., że w sprawie zaistniała res iudicata, a wówczas organ zobligowany jest umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, bowiem ponownie rozpoznając sprawę naraża się na zarzut nieważności postępowania. Niedopuszczalne, sprzeczne z ww. zasadą jest wydanie decyzji w sytuacji, w której do tego samego stanu faktycznego, stosowana jest ta sama norma prawna. Zdaniem strony, w tej sprawie zaistniała podwójna tożsamość stanu faktycznego i normy prawnej. Przedmiotem sprawy pozostaje bowiem plac postojowy na działkach [...] i [...], co do którego wydano pozwolenie na użytkowanie [...] marca 2003 r. W orzecznictwie wskazuje się, że wydanie takiej decyzji poprzedza sprawdzenie zgodności inwestycji z projektem budowlanym. Decyzja ta przesądza o jego zgodności z prawem i czyni bezprzedmiotowym ewentualne postępowanie nadzorcze. Takie obiekty nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu. Instytucja ta gwarantuje inwestorowi zakończenie prawne inwestycji i użytkowanie obiektu. Skarżąca dodała, że po 2003r. (a więc po wydaniu ww. decyzji) nie wykonywano robót, czego nie potwierdzają jakimikolwiek dowody. W tej sytuacji, wobec art. 59 Prawa budowlanego i art 16 § 1 k.p.a. sprawę budowy placu postojowego zakończyła decyzja stwierdzającą zgodność z przepisami prawa i nastąpiła res iudicata. Wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę narusza prawo. Następnie strona przedstawiła obszerne rozważania co do przesłanek zastosowania art. 105 § 1 k.p.a., a w kontekście art. 77 § 1 k.p.a. stwierdziła, że organ II instancji dokonał błędnej analizy materiału dowodowego pomijając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2021r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] lipca 2021 r. nakazującą rozbiórkę placu postojowego na 137 stanowisk na działce nr ew. [...] i [...] w C., gm. D. W świetle wskazanych na wstępie kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną badanych rozstrzygnięć stanowił art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego - z uwagi na datę wszczęcia postępowania – w brzmieniu obowiązującym przed zmianą ustawy Prawo budowlane wprowadzoną od 19 września 2020 r. stosownie do art. 25 ustawy nowelizującej z 13 lutego 2020 r. Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust 2). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust 4). Postępowanie legalizacyjne podzielone było zatem na kilka etapów. Pierwszy obejmował ustalenie, że obiekt budowlany był zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, drugi zbadanie, czy nadaje się on do legalizacji - tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) i czy jego stan techniczny nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z tymi przepisami. Pozytywne ustalenia w tym zakresie obligowały organ do wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych i nakładającego obowiązek złożenia wymaganej dokumentacji. Nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w ww. postanowieniu skutkowało wydaniem nakazu rozbiórki (zob. wyroki NSA: z 28 grudnia 2017 r. II OSK 874/17; z 8 grudnia 2011 r. II OSK 1757/10 LEX nr 1134671). Treść art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. Nie budzi wątpliwości również to, że żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewidywał w takim przypadku możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Wbrew zarzutom skargi, opisana w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż skarżąca nie wykonała obowiązków nałożonych przez organ powiatowy postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., pomimo informacji, że niewywiązanie się będzie skutkowało nakazem rozbiórki. Nie może być bowiem wątpliwości, że na budowę parkingu na 137 miejsc postojowych wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, skoro art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego (w brzmieniu przed 19 września 2020 r.) zwalniał z tego obowiązku wyłącznie budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Nie znajduje przy tym żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym stanowisko skarżącej jakoby decyzja Starosty M. z [...] marca 2003 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie obejmowała również sporny parking. Należy mieć na uwadze, że została ona wydana w wyniku przeprowadzenia obowiązkowej kontroli zgodności wykonanej inwestycji z decyzją Starosty M. z [...] czerwca 2002 r., która pozwalała wyłącznie na dobudowę magazynów do istniejącego budynku usługowego usytuowanego na działkach nr [...] i [...] w C. Analiza akt sprawy potwierdza stanowisko WINB, że w decyzji z [...] czerwca 1998 r. dla pawilonu handlowo – usługowego zaprojektowano 33 miejsca postojowe. Z projektu zatwierdzonego decyzją z [...] czerwca 2002 r. wynika, że dobudowa dotyczyła magazynów, które przewidziano do realizacji w miejscu 23 ww. miejsc postojowych, a także plac manewrowy od strony południowej. Natomiast zrealizowano plac postojowy – parking na 137 miejsc. Według oświadczenia samej skarżącej, miało to miejsce podczas rozbudowy budynku w latach 2002- 2003, a później wytyczono 137 miejsc postojowych kostką o innym kolorze. Również cel, w którym wykonano utwardzenie nie budzi wątpliwości tj. postój samochodów. O kwalifikacji samowolnie wykonanego obiektu, obok spełniania przesłanek z art. 3 Prawa budowlanego decyduje bowiem zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Z podanych przyczyn żaden z zarzutów skargi nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że kontrolowane decyzje odpowiadają prawu i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę.