VII SA/Wa 2185/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na akt Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany stałej organizacji ruchu oddala skargę Starosta [...] zatwierdził w dniu [...] listopada 2016r , Nr [...] projekt zmiany stałej organizacji ruchu na drodze gminnej numer [...] na odcinku ulicy [...] w [...] poprzez ustawienie znaków B-18 (zakaz wjazdu pojazdów o masie całkowitej większej niż 10 t) przy skrzyżowaniu z ulicą [...] i na końcu zabudowy mieszkaniowej przy ulicy [...]. Z zawartego w projekcie opisu technicznego wynika, że droga gminna [...] nr [...] jest drogą łączącą sąsiednie miejscowości z możliwością dojazdu do pól uprawnych. Na odcinku 350m od skrzyżowania z drogą powiatową w miejscowości [...] droga jest o nawierzchni z mieszanki mineralno-asfaltowej o szerokości 5,00 m z poboczami obustronnymi o szerokości 1,00m, na pozostałym odcinku ok 2150m jest droga o nawierzchni gruntowej wzmocnionej kruszywem naturalnym lub żużlem. Jest to droga gminna łącząca [...] z [...] po której odbywa się ruch samochodów osobowych i maszyn rolniczych obsługujących przyległe pola uprawne, od pewnego czasu mieszkańcy [...] uskarżają się duży ruch samochodów ciężarowych o dużym tonażu, który utrudnia im warunki bytowania. W obawie o stan nawierzchni na w/w drodze złożyli podanie o zmianę organizacji ruchu ograniczającą przejazd samochodów o ciężarze, który spowoduje jej zniszczenie, a także niszczenie budynków mieszkalnych zlokalizowanych w sąsiedztwie drogi. W 2006 roku została ułożona nawierzchnia z mieszanki mineralno-asfaltowej w jednej warstwie na podbudowie z kruszywa naturalnego, warunki przejazdu znacznie się poprawiły i mieszkańcy ulicy [...] w [...] interweniują aby nie została zniszczona nawierzchnia, o która zabiegali kilkanaście lat. A. K. wezwał Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia zatwierdzonego projektu zmiany stałej organizacji ruchu. W wezwaniu podniósł, iż zmiana stałej organizacji ruchu została wprowadzona w sposób niezgodny z prawem, ponieważ ograniczono Skarżącemu możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w sposób dotychczasowy, narażając go na ponoszenie dodatkowych kosztów związanych z wydłużeniem drogi dojazdowej między jego zakładami drobiu na terenie Gminy [...]. W związku z czym wniósł o uchylenie wprowadzonej zmiany ruchu i przywrócenie organizacji ruchu w sposób dotychczasowy - czyli likwidację znaków B-18 na odcinku drogi [...]. W odpowiedzi na wezwanie Starosta [...] uznał wezwanie za nieuzasadnione i odmówił uchylenia zmiany stałej organizacji ruchu zatwierdzonej w dniu [...] listopada 2016r , Nr [...]. Projekt przed zatwierdzeniem był opiniowany przez zarządcę drogi i zdaniem organu brak jest podstaw do twierdzenia, że wprowadzona zmiana organizacji ruchu ograniczyła skarżącemu możliwość prowadzenia działalności gospodarczej gdyż nie zamyka skarżącemu dostępu do sieci dróg publicznych. Jej konsekwencje należy oceniać w kategoriach ekonomicznych dotyczących skutków wydłużenia trasy. Droga numer [...] nie była jedyną drogą po której mógł odbywać się transport do zakładów skarżącego. Istnieją bowiem alternatywne drogi publiczne ( wojewódzkie nr [...] i nr [...] oraz droga gminna od strony [...]) po których transport ten może być realizowany. Fakt, że trasa przez drogi alternatywne będzie obecnie dłuższa, nie świadczy o tym, że skarżącego pozbawiono odpowiedniego dostępu do dróg publicznych. A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając w całości akt Starosty Powiatu [...] z dnia [...]VII SA/WA 41/18 listopada 2016 roku zatwierdzający zmianę stałej organizacji ruchu na drodze [...] poprzez ustawienie znaków B-18. Zaskarżonemu aktowi zarzucił : 1. naruszenie przepisu art. 10 ust. 5 i 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i zmianę organizacji ruchu w sposób niezgodny z normami wynikającymi z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym ruchem (dalej Rozporządzenie); 2. naruszenie przepisów § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d w związku z § 1 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z §3 ust 1 pkt 2 Rozporządzenia, polegające na wprowadzeniu ograniczenia ruchu pojazdów ciężarowych i umieszczenia odpowiednich dla tego ograniczenia znaków drogowych bez przeprowadzenia analizy organizacji i bezpieczeństwa ruchy; 3. naruszenie przepisów § 5 i 6 w zw. z § 7 ust 4 pkt 1 lit b Rozporządzenia poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i sporządzenie projektu stałej zmiany organizacji ruchu w sposób niezgodny z normami Rozporządzenia w szczególności bez odpowiednich planów orientacyjnych i sytuacyjnych, bez przeprowadzenia analizy natężenia ruchu; 4. naruszenie przepisu art. 3 pkt 1 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez ograniczenie Skarżącemu możliwości korzystania z ogólnodostępnej drogi publicznej poprzez wprowadzenie ograniczenia w ruchu pojazdów o masie całkowitej przekraczającej 10t; 5. naruszenie przepisów art. 20 i 22 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich niezastosowanie i ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej Skarżącego poprzez wydłużenie drogi dojazdowej pomiędzy jego zakładami z dotychczasowej odległości 2,2 km na 16km, co wpływa na znaczne ograniczenie w prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na produkcji drobiu kurzego; W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z informacjami uzyskanymi od Burmistrza Miasta i Gminy [...] zmiana stałej organizacji ruchu na drodze [...] numer [...] poprzez wprowadzenie znaku B-18 zakaz wjazdu pojazdów o wadze ponad 10 t, została wprowadzona na wniosek mieszkańców miejscowości Poniatowo. Mieszkańcy zwrócili się z wnioskiem o ograniczenie ruchu pojazdów ciężarowych na odcinku opisanej powyżej drogi. Organizacja została zmieniona na podstawie niekompletnego projektu zmiany stałej organizacji ruchu sporządzonej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], a następnie Starosta [...] aktem z dnia [...] listopada 2016 roku zatwierdził zmianę stałej organizacji ruchu. W ocenie Skarżącego wprowadzona zmiana stałej organizacji ruchu została wprowadzona w sposób niezgodny z prawem, ponieważ ograniczono Skarżącemu możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w sposób dotychczasowy, narażając go na ponoszenie dodatkowych kosztów związanych z wydłużeniem drogi dojazdowej między jego zakładami. Takie działanie Burmistrza Gminy i Miasta [...] zdaje się być kontynuacją celu jaki założył Organ, tj. ograniczeniu produkcji drobiu na terenie Gminy [...] prowadzonej między innymi przez Skarżącego. Skarżący podczas spotkania organizowanego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], a dotyczącego proponowanych zmian organizacji ruchu proponował w celu zwiększenia bezpieczeństwa mieszkańców wprowadzenie ograniczenia prędkości czy innych rozwiązań technicznych, które mogłyby uspokoić ruch pojazdów. Prośby te i wnioski kierowane do Organu pozostały bez odpowiedzi, Organ wyłącznie powtarzał, że zmiana organizacji ruchu została wprowadzona na wniosek mieszkańców miejscowości Poniatowo. Aktualnie wprowadzona organizacja ruchu pojazdów sprowadza się do ograniczenia ruchu pojazdów o masie całkowitej przekraczającej 10t, co wcale nie poprawia bezpieczeństwa mieszkańców [...]. Zdaniem skarżącego przywrócenie dotychczasowej organizacji ruchu jest wskazane, dodatkowo można wprowadzić np. ograniczenie prędkości do 40km/h lub wprowadzenie innego rodzaju uspokojenia ruchu np. poprzez montaż tzw. "śpiących policjantów". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 14/13, zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Akty tego rodzaju podlegają kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt. 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza, że można wnieść skargę na taki akt w przypadku jego niezgodności z prawem, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie zachowany został tryb wnoszenia skargi, określony w art. 52 § 4 p.p.s.a. (uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa) oraz ustawowy termin do wniesienia skargi. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. Nr 142, poz. 1515) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwały lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt organu jednostki samorządu z zakresu administracji jest ponadto wykazanie przesłanki z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, związanej z naruszeniem interesu prawnego. Tak skonstruowany przepis istotnie rzutuje na legitymację skarżącego, który składając skargę musi wykazać, że został naruszony jego własny interes prawy. Nie może być źródłem tego interesu sam charakter drogi publicznej i prawo do korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy o drogach publicznych, ponieważ wtedy katalog podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi byłby praktycznie nieograniczony. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wywodzić się musi z prawa materialnego administracyjnego, gdyż skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się interes prawny. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru, jak to podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z której swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy. Występujący ze skargą musi zatem wykazać, że akt organu gminy, który skarży wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Naruszenie interesu prawnego musi być aktualne, musi ograniczać sytuację prawną, uszczuplać uprawnienia, zatem negatywnie wpływać na już ukształtowany stan prawny podmiotu, wynikający z normy materialnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 5/11). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podnoszone w skardze zarzuty dotyczą wyłącznie sprzeczności z obowiązującym prawem aktu wprowadzającego zmianę organizacji ruchu, a zarzut dotyczący ograniczenia możliwości prowadzenia działalności gospodarczej poprzez narażenie skarżącego na ponoszenie dodatkowych kosztów związanych z wydłużeniem drogi dojazdowej między jego zakładami może świadczyć ewentualnie o naruszonym interesie faktycznym. Oznacza to, że skarżący nie wykazał własnego interesu prawnego chronionego normą materialnego prawa administracyjnego, co najwyżej można mówić o naruszonym interesie faktycznym. Skoro w sprawie brak jest po stronie skarżącego interesu prawnego trudno mówić o jego naruszeniu, a tym samym posiadanie legitymacji do wniesienia skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji.