VII SA/Wa 2185/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A S i C S na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2018r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. S.. i C. S., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2018 r., znak: [...], odmawiającej zmiany decyzji ostatecznej - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał A.S., C. S. i F.D., usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości zgodnie z przedłożoną opinią techniczną dotyczącą aktualnego stanu technicznego budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] oraz zakresu i metod usunięcia wad wynikających z naturalnego zużycia i braku bieżącej konserwacji, sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego inż. bud. M. U.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2010 r., w części i w tym zakresie nałożył nowe obowiązki, oraz termin wykonania wszystkich obowiązków nałożonych tą decyzją (wyznaczając nowy termin ich wykonania), natomiast w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. Po rozpoznaniu wniosku A. S. i C. S. [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2018 r. odmówił zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. własnej decyzji z [...] sierpnia 2010 r. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji organu pierwszej instancji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest trybem nadzwyczajnym stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Przepis pozwala na zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo pod warunkiem spełnienia określonych w nim przesłanek. Wśród tych przesłanek należy wymienić: 1. zakończenie postępowania administracyjnego decyzją ostateczny, im min y której strona nabyła prawo; 2. wyrażenie zgody przez stronę na uchylenie lub zmianę decyzji; 3. brak przepisów szczególnych wykluczających zmianę lub uchylenie decyzji; 4. korzystność zmiany decyzji z punktu widzenia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalne tylko wówczas gdy wszystkie ww. przesłanki są łącznie spełnione. Organ wskazał, że zgodnie z art. 16 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, według którego decyzja nakładająca obowiązki jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2005 r., sygn. akt: OSK 1188/04). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2010 r. jest decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo. Nie jest jednak możliwe stosowanie art. 155 k.p.a. do decyzji związanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2016 r., sygn. akt: I OSK 2969/14). Do takich decyzji należy zaś rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "nakazuje", a nie "może nakazać". Uznaniu organu pozostawione jest jedynie określenie terminu na wykonanie nałożonych decyzją obowiązków (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt: II SA/Wr 719/17 i wyrok WSA w Warszawie z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt: VII SA/Wa 525/17). Z decyzją związaną mamy do czynienia, gdy organ, stwierdziwszy wystąpienie określonego stanu faktycznego, nie może wybrać konsekwencji prawnych jego zaistnienia, lecz jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia o ściśle określonej treści (por. M. Jaśkowska, w: R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski (red.), Instytucje Prawa Administracyjnego. System Prawa Administracyjnego Tom 1, Warszawa 2015). W taki właśnie sposób kształtują się obowiązki organu przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem w przypadku stwierdzenia przez organ, że występują okoliczności opisane w tym przepisie, organ ma obowiązek wydać nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Żądanie A. S. i C.S. dotyczyło rozdzielenia nałożonych obowiązków na dwie oddzielne decyzje, nakazujące każdej ze stron usunięcie wykazanych nieprawidłowości, a także wyłączenia z decyzji części nakazanych robót budowlanych, a pozostawienie obowiązków "w zakresie ograniczonym do robót remontowych na wykonanie, których Sąd Rejonowy [...] i [...] w [...] II Wydział Cywilny zastąpił zgodę F.D. (współwłaściciela nieruchomości przy ul. [...] [...]). Nie mogło zostać uwzględnione ponieważ pozostaje poza zakresem przepisu art. 155 k.p.a. Niedopuszczalna jest zmiana decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2010 r., gdyż nie została ona podjęta w warunkach uznania administracyjnego. Dodatkowo organ drugiej instancji wskazał, że kwestia wzajemnych roszczeń między zobowiązanymi, może stanowić przedmiot cywilnego postępowania sądowego, a nie postępowania administracyjnego w trybie art. 155 k.p.a. W postępowaniu w trybie art. 66 Prawa budowlanego, a tym bardziej w trybie art. 155 k.p.a., nie ma znaczenia kto się przyczynił do nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego. Tryb art. 155 k.p.a. nie stanowi trzeciej instancji odwoławczej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2008 r., sygn. akt: II OSK 771/07). Nie jest w tym trybie dopuszczalne podważanie merytorycznej zasadności decyzji ostatecznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 71/08 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt: I SA/Ol 236/16). Tym samym twierdzenia skarżących, zmierzające do kwestionowania ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu zwykłym pozostają bez wpływu na postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. (zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2012 r., sygn. akt: II OSK 569/11). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli A. S., C. S.. Skarżący stwierdzili, że zaskarżają decyzję z powodu nieuwzględnienia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego aspektu społecznego. Decyzja powoduje poczucie bezkarności u F. D. - współwłaściciela nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Od przeszło sześciu lat borykają się z działaniami F. D. identycznymi do działań "czyścicieli kamienic", są uwikłani w prawie 20-cia procesów sądowych przewlekanych z powodu pieniactwa F. D. a zakończonych dla niego niekorzystnymi rozstrzygnięciami. Obciąża ich nakaz wydany przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] pomimo wykonania połowy nakazanych robót remontowych tj. proporcjonalnie do posiadanych udziałów we współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Utrzymywanie zasady solidarności w realizacji nakazanych prac remontowych jest przyczyną, że do dnia dzisiejszego F. D. nie podjął żadnych prac ujętych w nakazie. Niezamieszkałe od 10-ciu lat mieszkanie na parterze, nie ogrzewane, z powybijanymi szybami w oknach, z zdemontowanymi podsufitkami jest przyczyną tak nadmiernego wychłodzenia mieszkania skarżących położonego na pierwszym piętrze, że jest ono praktycznie nie do użytku w okresie zimowym. Nie chcąc ponosić niebotycznych rachunków za ogrzewanie gazowe, na piętrze utrzymywana jest tylko temperatura minimalna by nie zamarzła woda w grzejnikach i ograniczać się musimy do przebywania tylko w pomieszczeniach na zaadoptowanym poddaszu. Skarżący stwierdzili, że wykonanie przez nich całości nakazu ponownie uwikła ich w kolejne procesy sądowe oraz zmusiłoby do wydatkowania następnych środków finansowych, które przez wiele lat będą trudne do odzyskania wobec pieniactwa F. D.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Wniosek skarżących o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej, wydanej na podstawie art. 66 ust 1 pkt 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, nie mógł zostać uwzględniony. W świetle art. 155 k.p.a. nie jest możliwa zmiana decyzji, mających charakter "związany". Uchylenie lub zmiana decyzji na mocy art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w ramach tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W sytuacji zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy. Decyzja, której zmiany dochodzili skarżący wydana w oparciu o art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest decyzją związaną tzn. zaistnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o nakazaniu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. To związanie odnosi się także, w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane, do kwestii określenia kręgu adresatów decyzji - właścicieli lub zarządcy nieruchomości. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).