VII SA/Wa 2190/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A. K.-P. i T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2015r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. K.-P. i T. K. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015r. ([...]) umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2013r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego , instalacji wewnętrznej wod-kan. i elektrycznej na działce nr ew. [...], obr. [...] Ś. przy ul. C. w K. Organ wskazał, że Wojewoda [...] postanowieniem z [...] listopada 2013r., po rozpatrzeniu wniosku A. K. – P. i T. K., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia A. K., postanowieniem z [...] lutego 2014r. utrzymał w mocy ww. postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 listopada 2014 r., VII SA/Wa 801/14, po rozpoznaniu skargi A. K. – P. i T. K., uchylił ww. postanowienia, wskazując, że organ I instancji winien wszcząć postępowanie i dokonać oceny interesu prawnego, umożliwiając zapoznanie się z aktami i wykazanie okoliczności ważnych dla ochrony ich interesu prawnego. W konsekwencji zapadła ww. decyzja z [...] kwietnia 2015 r. Dalej organ odwoławczy powołał art. 28 kpa i 28 ust. 2 Prawa budowlanego i podkreślił, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. przepis szczególny względem art. 28 kpa, ograniczający pojęcie strony w sprawach pozwolenia na budowę do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ podał, że wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] sierpnia 2013r. Z księgi wieczystej nr [...] wynika, że są oni współwłaścicielami działek nr ew. [...] i [...]. Działka nr ew. [...] graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ew. [...]. Na działce nr ew. [...], w granicy znajduje się parterowy budynek, przylegający ścianą do budynku inwestora, który posiada niezależną konstrukcję nośną fundamentów, ścian, stropów i dachu. Z projektu budowlanego wynika, że dotyczy przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, polegającej na zmianie układu ścian działowych, wewnętrznych; montażu ażurowych paneli - żaluzji drewnianych do czoła balkonów; zastąpieniu drzwi w elewacji frontowej i tylnej - oknami oraz przebudowie instalacji wewnętrznych wod.- kan. i elektrycznej. Według organu z materiału dowodowego nie wynika, aby budynek wnioskodawców posiadał wspólne z budynkiem inwestycyjnym fundamenty, aby inwestycja obejmowała budowę nowych fundamentów, nowych ścian zewnętrznych, czy kominów. Analiza nie wykazała również by kwestionowanym rozstrzygnięciem udzielono pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku. Zakres prac, nie obejmuje zmian w ścianie budynku przylegającego do ściany budynku skarżących. Organ zaznaczył także, że odwołujący się nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę ich żądania oraz w jaki sposób inwestycja narusza ich indywidualny, konkretny interes prawny. Zdaniem organu odwoławczego za posiadaniem interesu prawnego nie przemawiają podawane okoliczności, tj. hałas i wibracje wynikające z realizacji spornej inwestycji. Ewentualne uciążliwości związane z użytkowaniem obiektu, nie mają wpływu na ustalenie kręgu stron postępowania. Stanowić mogą jedynie o interesie faktycznym. Sam fakt emisji hałasu, zapachu itp. przez osoby korzystające z obiektu lub prowadzące prace budowlane, nie powoduje ograniczenia sąsiadujących nieruchomości w zakresie możliwości ich zagospodarowania. To zaś jest niezbędnym warunkiem uznania, iż określona nieruchomość jest w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy odniósł się do przywołanego w odwołaniu § 323 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002r. ( Dz. U. z 2002r., nr 75, poz. 690 ze zm.) wskazując, że z akt sprawy nie wynika by inwestycja została zaprojektowana w taki sposób, że poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w jej sąsiedztwie będzie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Tym samym wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony, należało zatem umorzyć postępowanie jak bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że Sąd w wyroku z 18 listopada 2014 r. nie przesądził, że wnioskodawcy winni być uznani za strony postępowania. Dodał, że o ich interesie prawnym nie może również stanowić fakt, iż uczestniczyli oni jako strona w postępowaniu dot. nieruchomości przy ul. C. oraz w sprawie B. D. w przedmiocie warunków zabudowy dla tej nieruchomości tj. decyzji uchylonej przez SKO. Organ wskazał, że w każdym postępowaniu organy są zobowiązane na nowo ustalić krąg podmiotów posiadających przymiot strony, które to następuje w oparciu o różne przepisy prawa. Skargę na ww. decyzję wnieśli A. K.-P. i T. K., podnosząc, że decyzja rażąco narusza przepisy prawa. Ze stanu faktycznego i projektu wynika bowiem, że budynek zmienił funkcję na hotel, która wymagała decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący podnieśli, że zmniejszyła się wartość ich działki i zwiększyły zagrożenia z powodu hotelu. W ocenie skarżących są oni stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Pozwolenie na przebudowę nie jest postępowaniem odrębnym od postępowania przed nadzorem budowlanym, który miał zgłaszane oddziaływanie budynku ich sąsiada w czasie przebudowy. Skarżący podkreślili, że byli stronami w postępowaniu B. D. w sprawie warunków zabudowy budynku sąsiada. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2015r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015r. umarzającą - wszczęte na wniosek skarżących - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2013r. ([...]), którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i instalacji wewnętrznej wod.-kan. i elektrycznej na opisanej nieruchomości. Organy działając po wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. VII SA/Wa 801/14, wszczęły postępowanie, w którym po ustaleniu, że wnioskodawcy nie posiadają legitymacji do jego zainicjowania i prowadzenia umorzyły postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa. Kwestią kluczową w rozpatrywanej sprawie jest zatem ustalenie, czy skarżący posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 157 § 2 kpa do kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2013r. udzielającej pozwolenia na przebudowę opisanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zauważyć w tym miejscu również należy, iż stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Nadto, dostrzec trzeba, iż za punkt wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania nieważnościowego należy przyjąć przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę tak w postepowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym reguluje zatem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w myśl którego stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 cyt. ustawy obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Regulacja ta odsyła zatem do przepisów odrębnych, którymi są przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Zasadnicze znaczenie w sprawach o pozwolenie na budowę, jak i o stwierdzenie nieważności takich decyzji dla ustalenia interesu prawnego, ma zawarte w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego sformułowanie "obszar oddziaływania obiektu wyznaczany na podstawie przepisów odrębnych". W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że ustalenie granic tego obszaru następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Innymi słowy pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2010 r., II SA/Po 673/10, wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r., II OSK 490/09, CBOSA). Przepisami odrębnymi, na podstawie których wyznacza się obszar oddziaływania obiektu, są przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze materialnym tj. wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W orzecznictwie wskazuje się, że wobec braku wyraźnego wskazania w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy utrudnienia w zagospodarowaniu lub w dotychczasowym korzystaniu z tego terenu (zob. wyrok z dnia 19 marca 2013 r., II SA/Ol 48/13, w wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r., II OSK 1596/08, w wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296/10, CBOSA). Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą oraz poglądami doktryny, wyznaczając obszar oddziaływania obiektu organ powinien badać nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek i zachowanie wymaganych prawem odległości (od granicy, od budynków), czy sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu inwestycji, ale również funkcję, przeznaczenie, formę, konstrukcję i inne jego cechy charakterystyczne. Należy zatem każdorazowo dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego. Tym samym ustalenie obszaru oddziaływania obiektu powinno zawsze następować w szerszym kontekście tj. w kontekście wszystkich przepisów prawa powszechnie obowiązującego wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu określonego terenu. To, że projektowany obiekt zachowuje odległości przewidziane w przepisach technicznych nie zawsze przesądzać będzie o tym, że skutki istnienia i funkcjonowania tego obiektu ograniczą się do obszaru nieruchomości, na której będzie realizowany, a nie będą miały negatywnego wpływu na istnienie obiektów na nieruchomościach sąsiednich. Dodać przy tym trzeba, że nie chodzi o wykazanie naruszenia interesu prawnego, ale o zbadanie czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. Jeśli zatem istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, podmioty legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" powinny być uznane za stronę postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, CBOSA). W świetle powyższej argumentacji, za co najmniej przedwczesne należało uznać stanowisko organów obu instancji. Przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji organy winny bowiem przeprowadzić nie tylko analizę pod względem techniczno-budowlanym, ale również zbadać, czy inwestycja objęta decyzją której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący - nie wprowadziła ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie odrębnych przepisów, a w szczególności, czy nie utrudniła dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości. W tym zakresie mieści się stan, w którym zachodzi możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania na nieruchomość i budynek skarżących. Uwzględniając stanowisko Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny poddać wnikliwej ocenie, w szczególności projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. Wprawdzie obejmuje on – jak wynika z opisu wyłącznie roboty budowlane polegające na przebudowie – niemniej dotyczy wykonania w budynku o charakterze jednorodzinnym: na pierwszym piętrze trzech pomieszczeń lokalowych i kuchni, przy czym dla każdego z tych pomieszczeń (w tym kuchni) przewidziano łazienkę, wyposażoną w kabinę prysznicową, umywalkę i wc. Podobnie na II piętrze zaplanowano cztery lokale z łazienkami. Roboty budowlane objęte ww. projektem budowlanym wskazywałyby zatem, że zmianie ulegnie charakter budynku dotychczas jednorodzinny, a konsekwencji sposób jego użytkowania, co może mieć wpływ na obszar oddziaływania inwestycji. Organy winny mieć przy tym na uwadze, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż wątpliwości w zakresie legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę. Wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (vide wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., II OSK 1481/09, CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.