VII SA/Wa 2191/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi S. F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] czerwca 2013r., II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak [...] wydanym [...] sierpnia 2013r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...].06.2013r. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. Z. pozwolenia na budowę małej elektrowni wodnej na potoku [...] w km 223+678 wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości P. na działkach o nr ew. [...] i [...]. Wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r., S. F., wystąpił o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], G1NB| odmówił po rozpatrzeniu wniosku wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Po analizie akt przedmiotowej sprawy i wniesionego przez S. F. w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w myśl art. 157 § 2 Kpa wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest możliwe wyłącznie na wniosek strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 61 a Kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., Prawa budowlanego (Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 Kpa. Istotnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji np. osoby niesłusznie pominięte w postępowaniu zwykłym, tym niemniej krąg tych podmiotów powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor, oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć w myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ ustalił, że wnioskujący o wszczęcie postępowania nadzorczego S. F. jest właścicielem działki o nr ew. [...] oraz współwłaścicielem działek o nr. ew. [...],[...],[...],[...] i [...]. Organ podał, że z porównania projektu zagospodarowania działki oraz mapy przesłanej przez S. F. wynika, że działka o nr ew. [...], najbliżej położona względem planowanej inwestycji oddalona jest od niej o około 500 m. W takiej samej odległości oddalona jest od inwestycji Mała Elektrownia Wodna stanowiąca własność S. F.. Mając na uwadze powyższe, organ uznał, że sporna inwestycja nie wprowadza ograniczenia, o którym mowa w ust. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, w możliwości , zagospodarowania działek stanowiących współwłasność S.F.. W ocenie Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest przepisu prawa, z którego wnioskodawca mógłby wywieść swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...]. Według organu na ustalenie, iż S. F. przysługuje przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...] nie może mieć wpływu podnoszona we wniosku o stwierdzenie nieważności okoliczność, iż jako właściciel urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód również winien być stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, a w konsekwencji i pozwolenia budowlanego wydanego na podstawie tegoż pozwolenia wodnoprawnego.. Bowiem w każdym postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej są zobowiązane na nowo ustalić krąg podmiotów posiadających przymiot strony. Tym samym posiadanie przymiotu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego nie powoduje automatycznie posiadania przymiotu strony w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Według organu brak jest również podstaw do przyjęcia, że wnioskodawcy przysługuje przymiot strony z uwagi na fakt, iż jest użytkownikiem części działki o nr ew. [...] tj. działki inwestycyjnej na podstawie zawartej z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w K. umowy Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. Interes prawny S. F. nie wynika, z powoływanego art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), bowiem ten nie obejmuje spraw z zakresu administracji publicznej. Ochrony prawnej w przypadku naruszenia tych przepisów należy upatrywać w regulacjach prawa cywilnego. Tym samym nie może on przesądzać o interesie prawnym wnioskodawców w postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że S. F. posiada przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...], znak: [...]. W związku z powyższym należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł S. F.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia skarżącej zarzucił organowi naruszenie art. 28 ust 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art, 134 §_1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -1. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art._61a § k.p.a.,, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., będącym podstawą prawną postanowienia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Należy również podkreślić, że na tle doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego ukształtował się ugruntowany pogląd co do zakresu i możliwości zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11). Należy również podkreślić, że w zakresie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania aktualne pozostaje orzecznictwo dotyczące art. 157 § 3 k.p.a., który zastąpiony został właśnie przez art. 61 a § 1 k.p.a. W tym kontekście na szczególną uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10, w którym wyrażono jednoznacznie pogląd, że "Wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy.". W konsekwencji przyjmuje się, że gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. W ocenie Sądu, ze względu na ochronę praw procesowych podmiotu występującego z określonym żądaniem, konieczne jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a., lub też - odwrotnie - braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. W niniejsze sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem wydanym [...] sierpnia 2013r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2013r. – na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmawiające wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005r. wydanego w sprawie pozwolenia na budowę wskazując, że wnioskującemu S. F. nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. W tym miejscu należy podnieść, że definicję strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym zawiera art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca jednak w szeregu aktach prawnych zmodyfikował pojęcie strony na użytek konkretnego postępowania administracyjnego. Uczynił tak m in. w odniesieniu do postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę, zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi uregulowanie szczególne w stosunku do ogólnej normy art. 28 k.p.a. zawierającej definicję strony. Ustawodawca, wprowadzając do tekstu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zwrot "obszar oddziaływania obiektu", odsyła wprost do definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 20. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Z regulacji powyższej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są – oprócz inwestora - stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy działki te graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1865/04, również Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 326). W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że na potrzeby konkretnej inwestycji powinien zostać wyznaczony obszar jej oddziaływania, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu, sposób zagospodarowania jego otoczenia, przy uwzględnieniu treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1090/05, z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06, z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt IIOSK 644/10, z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1764/10). Ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, z punktu widzenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Oznacza to, że status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę determinowany jest zakresem oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego. Podkreślenia wymaga to, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje. O ile więc istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jednakże weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, w którym osoby te mają zapewniony udział. Przy czym zarówno w sprawach o pozwolenie na budowę prowadzonych tak w trybach zwykłych jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie w/w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego – bowiem postępowanie to nie straci swojego pierwotnego przedmiotu – toczy się nadal w przedmiocie pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie odmawiając wszczęcie postępowania nadzorczego organ prowadził postępowanie mające na celu wyjaśnienie okoliczności czy wnioskujący S. F. ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną – czym naruszył przepis art. 61a § 1 kpa. W ocenie sądu gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są one podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. W tej sytuacji w niniejszej sprawie organ winien wszcząć postępowanie nadzorcze i dokonać szczegółowych ustaleń odnośnie istnienia interesu prawnego wnioskującego biorąc pod uwagę szczególny charakter inwestycji, fakt, że elektrownia wodna objęta kwestionowaną decyzją ma być zlokalizowana na tym samym potoku co funkcjonująca już elektrownia należąca do wnioskującego, rozważyć ewentualny wpływ nowo-projektowane inwestycji (biorąc pod uwagę odległość i miejsce jej usytuowania) na obszar (również istniejącej elektrowni) w jej otoczeniu oraz zarzuty wniosku a także inne dokumenty także złożone przez uczestnika postępowania J. Z. oraz uwzględnić uwagi sądu przedstawione w uzasadnieniu wyroku. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 §1 pkt 1 c i art. 1152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.