VII SA/Wa 2192/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołani oddala skargę Przedmiotem skargi złożonej przez miasto [...] w. ("skarżący") jest postanowienie Wojewody [...] ("wojewoda", "organ odwoławczy") z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], którym wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania Miasta [...] W. od decyzji Prezydenta [...] W. ("prezydent", "organ I instancji") nr [...] z [...] maja 2018 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla P. sp. z o.o. z siedzibą w W. ("inwestor"). Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] września 2017 r. do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] W. wpłynął wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę zespołu budynków wielofunkcyjnych usługowo-biurowych "[...]", na terenie nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] [...] W. Decyzją nr [...] z [...] maja 2018 r. prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu budynków wielofunkcyjnych usługowo-biurowych "[...]", na terenie nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] [...] W. Decyzja wpłynęła do Zarządu Mienia [...] W. [...] czerwca 2018 r. [...] czerwca 2018 r. [...] W., reprezentowane przez Dyrektora Zarządu Mienia [...] W., działającego na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta [...] W., wniosło odwołanie od decyzji prezydenta z [...] maja 2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę Postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. wojewoda, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Mienia [...] W., stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta [...] W. Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że art. 134 k.p.a. wskazuje dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Drugiej, ujętej w sformułowaniu "niedopuszczalność odwołania", należy przypisać cechę ogólną. Przyjęta w art. 134 k.p.a. kolejność, w jakiej dokonuje się kontroli wymogów formalnych odwołania, ma doniosłe znaczenie prawne. Wyodrębnienie przesłanki terminu wniesienia środka prawnego i umieszczenie jej w drugiej pozycji wskazuje, że pierwsze czynności organ drugiej instancji powinien skonkretyzować na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania. Organ odwoławczy, badając kwestię dopuszczalności odwołania, nie wchodzi w ocenę zasadności odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również z przyczyn podmiotowych. Do pierwszych należy zaliczyć: a) nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia np. ze względu na jej niedoręczenie którejkolwiek ze stron; b) niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym; c) ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej bądź niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Organ odwoławczy wskazał, że odwołanie od decyzji Prezydenta [...] W. nr [...] z [...] maja 2018 r. zostało wniesione przez Zarząd Mienia [...] W., reprezentowany przez Dyrektora Zarządu [...] W.. Zarząd Mienia [...] W. stanowi jedną z wewnętrznych jednostek organizacyjnych Urzędu [...] W., prowadzoną w formie jednostki budżetowej, za pośrednictwem której prezydent wykonuje swoje zadania. Każde działanie poszczególnych biur należy uznać zatem za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta [...] W.. W ocenie wojewody, skoro prezydent orzekał w rozpoznawanej sprawie w pierwszej instancji, to z chwilą wydania decyzji utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji. W tej samej sprawie organ nie może występować w niejako dwóch rolach - jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, czy też organ strony. Przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby on również stroną w sprawie, którą rozstrzygał. Wojewoda zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano regułę nakazującą przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy. Nie jest zatem dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1387/12). Dodatkowo wojewoda wskazał, że przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie może być ewentualne niedostosowanie przez inwestora projektu budowlanego do przeznaczenia nieruchomości, wynikającego z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Również niedostarczenie dokumentów potwierdzających zgodność planowanej inwestycji z funkcją i celem powyższej umowy nie jest podstawą do wydania decyzji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (por. postanowienie NSA z 2 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 857/05; wyrok WSA w Warszawie z 22 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 731/09; wyrok WSA w Krakowie z 1 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 39/10). Organ odwoławczy wyjaśnił, że jako właściciel nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, [...] - gmina, mająca status miasta na prawach powiatu, może domagać się np. rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, ale na podstawie odrębnych przepisów prawa. Dlatego też, jeżeli użytkownik wieczysty wykorzystuje przysługujące mu prawo w sposób oczywiście sprzeczny z treścią umowy (inne przeznaczenie obiektów), to prezydent, jako organ reprezentujący miasto, posiada kompetencje do podjęcia kroków zmierzających do rozwiązania umowy, zgodnie z art. 240 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze. zm.). Nie może jednak swoich uprawnień właścicielskich, wynikających z przepisów kodeksu cywilnego i zawartej na ich podstawie umowy cywilnoprawnej, próbować realizować na drodze postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt. SA/Wa 1461/14; wyrok WSA w Krakowie z 28 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Kr 808/01). W konkluzji organ odwoławczy uznał, że odwołanie złożył podmiot niemający do tego legitymacji, co uzasadnia stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych. We wniesionej do sądu wojewódzkiego skardze na postanowienie wojewody z [...] sierpnia 2018 r. skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów: 1. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na to, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego był zobowiązany, przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tym samym dokonał złej oceny dowodów, a w konsekwencji stwierdził niedopuszczalność odwołania; 2. art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, a tym samym uznanie, że m. st. Warszawa, reprezentowanemu przez Zarząd Mienia [...] W., nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania; 3. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju Miasta [...] W. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1438 ze zm.) w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ze zm., dalej zwaną: "Ustawą o samorządzie powiatowym") w zw. z art. 28 ust. 1a i art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że w sytuacji gdy decyzję w pierwszej instancji w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmieniającej pozwolenie na budowę wydał Prezydent [...] W. działając jako organ administracji architektonicznobudowlanej, którym z mocy ustawy jest starosta, zaś stroną tego postępowania administracyjnego jest gmina jako właściciel nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, miasto [...] w. (gmina) reprezentowane przez Zarząd Mienia [...] W. nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia tej jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w odwołaniu podniesiono, iż zadanie inwestycyjne jest niezgodne z celem na jaki działka ewidencyjna nr [...] (obecnie [...] i [...]) z obrębu [...] została oddana w użytkowanie wieczyste. Nieruchomość położona przy ul. [...] od lat 60-tych była w posiadaniu ówczesnego Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w [...] W., na podstawie decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej w [...] W. z [...] listopada 1963 r., przekazującej nieruchomość w użytkowanie (zarząd) MPO. [...] lutego 1965 r. protokołem zdawczoodbiorczym, przekazano na rzecz MPO w [...] W. przedmiotowy grunt w celu budowy bazy transportowej. Użytkowanie wieczyste w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zostało nabyte przez Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w [...] W. z mocy prawa, z dniem [...] grudnia 1990r., co zostało stwierdzone decyzją nr [...] Zarządu Miasta [...] W. z [...].04.1997r. Zgodnie z treścią pkt. 1.4. tej decyzji: "Użytkownik wieczysty winien korzystać z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem i utrzymywać znajdujące się na gruncie budynki w należytym stanie". W decyzji precyzyjnie określono charakter istniejących na gruncie budynków, wybudowanych przez MPO w [...] W.. W punkcie 2.1 decyzji wymienione zostały: budynek administracyjny, warsztatowo-socjalny, dwa budynki warsztatowo-magazynowe, budynek garażowo-magazynowy oraz stacja paliw, które wybudowane zostały przez MPO w [...] W. zgodnie z celem, na jaki przekazano grunt przedsiębiorstwu w użytkowanie tj. w celu budowy bazy transportowej. Zarząd Mienia [...] W., zgodnie ze statutem stanowiącym załącznik do Uchwały nr [...] Zarządu Mienia [...] W. z dnia [...] października 2005 r., stanowi jednostkę organizacyjną [...] W. nieposiadającą osobowości prawnej, prowadzoną w formie jednostki budżetowej. Mając na uwadze treść § 2 pkt. 8 załącznika do Zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] W. z dnia [...] kwietnia 2007r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Urzędu Miasta [...] W. (ze zm.), przez jednostki organizacyjne [...] W. rozumie się niewchodzące w skład Urzędu [...] W. i nieposiadające osobowości prawnej jednostki budżetowe i zakłady budżetowe [...] W.. Tym samym Zarząd Mienia [...] W. nie stanowi jednej z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu [...] W., a odrębną jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, która jest jednostką budżetową tj. zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.), działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...] W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. zostały powierzone Zarządowi Mienia [...] W. zadania z zakresu zarządzania składnikami majątku [...] W.. Wobec powyższego w ocenie skarżącego Zarząd Mienia [...] W. będący jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, prowadzoną w formie jednostki budżetowej, niewchodzący w skład Urzędu [...] W., posiada legitymację skargową do wniesienia odwołania od decyzji organu architektonicznobudowlanego. Ponadto strona skarżąca zwróciła uwagę, że decyzja Prezydenta [...] W. [...] z [...] maja 2018 r., została wydana przez organ administracji architektonicznobudowlanej. Organami administracji architektonicznobudowlanej zgodnie z art. 80 Prawa budowlanego są: starosta, wojewoda, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Organem administracji architektonicznobudowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta (art. 82 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego). Taka konstrukcja przepisu wprowadza generalną zasadę, w myśl której to starosta jest organem administracji architektonicznobudowlanej I instancji, chyba że ustawa stanowi inaczej. Kompetencja dla Prezydenta [...] W. do rozstrzygania sprawy zakończonej decyzją [...] wynika z tego, że prezydent miasta na prawach powiatu pełni w takich miastach funkcję starosty. Zgodnie bowiem z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym prezydent miasta sprawuje funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu. Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie (art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 11 przywołanej ustawy powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie administracji architektonicznobudowlanej. Status Miasta [...] W., jako miasta na prawach powiatu, nie budzi wątpliwości w świetle art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju Miasta [...] W.. Prezydent miasta na prawach powiatu, prowadząc postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wykonuje zadania powiatu, co do zasady przynależne staroście. W ocenie skarżącego nie jest zatem tak, że realizuje on zadania tej samej jednostki samorządu terytorialnego poprzez orzekanie w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej i zarządza mieniem tej jednostki, co wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia praw i obrony przez taką. jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego w trybie postepowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Decyzja pierwszoinstancyjna została wydana przez Prezydenta [...] W. jako organ architektonicznobudowlany (starostę) i wykonywał on zadania przekazane mu ustawą do właściwości powiatu, który jest odrębną od gminy jednostką samorządu terytorialnego. Według skarżącego jego źródło interesu prawnego, którego ochrony się domaga, wynika natomiast z własności nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę, a która stanowi składnik majątkowy innej osoby prawnej, jaką jest gmina. Skarżący wrócił uwagę na odróżniające od nazwy organu określenie nazwy strony odwołującej się jako [...] W., wskazujące na samorządowy charakter tej jednostki. Skarżący podniósł, że o ile organy jednostek samorządu terytorialnego posiadają podwójny charakter, gdyż z jednej strony są organami osoby prawnej, a z drugiej organami administracji publicznej i w tym zakresie co do zasady działają w innych formach prawnych (odpowiednio cywilnoprawne, niewładcze i administracyjnoprawne, oparte na imperium), to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie ma to, że strona skarżąca prawo do odwołania wywodzi z uprawnień majątkowych gminy, a nie działania w sferze imperium. Wydając decyzję Prezydent [...] W. działał jako starosta, natomiast w świetle art. 38 ust. 1 Ustawy o samorządzie powiatowym przyznano staroście kompetencję do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Treść tego przepisu nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości, dowodząc, że na gruncie ustawy o samorządzie powiatu dokonano dwóch niezależnych wyodrębnień: organizacyjnego oraz funkcjonalnego. Efektem pierwszego są rada powiatu i zarząd powiatu, wynikiem zaś drugiego - starosta. Funkcjonalnego wyodrębnienia starosty jako organu administracji publicznej dokonuje także art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, ONSAiWSA z 2016r., z. 4, poz. 54 wraz powołaną tam literaturą). Według skarżącego stanowisko wyrażone w powołanej uchwale znajduje wprost swoje przełożenie na przedmiot rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z nim, prawo do sądu wyrażone tak w art. 45 Konstytucji RP i art. 6 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy. Natomiast sytuację prawną tych jednostek, jako podmiotów realizujących zadania publiczne, kreuje zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP), Samodzielność tych jednostek kończy się zaś tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli. Skarżący stwierdził, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy to nie skarżące miasto jest inwestorem, ale podmiot prywatny. Oznacza to, że ochrony w postępowaniu sądowym nie żąda obywatel poddany władczemu oddziaływania państwa, ale inna osoba prawna, której interes prawny mógł zostać zagrożony przez realizację inwestycji. Znajduje się ona zatem w sytuacji tego obywatela. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że odwołanie zostało złożone w imieniu [...] W., przez Dyrektora Zarządu Mienia [...] W. Tym samym organem I instancji w rozpoznawanej sprawie jest Prezydent [...] W., odwołującym natomiast jest miasto [...] w., reprezentowane przez jednostkę budżetową niewchodzącą w skład Urzędu [...] W. W konkluzji skarżący stwierdził, że prawo do odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2018 r. wywodzi z uprawnień majątkowych gminy, a nie działania w sferze imperium. Powołał się przy tym na interpretację przepisów prawa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dokonaną w wyroku NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 3270/17 i w wyroku WSA w Warszawie z 28 lutego 2018 r., sygn. akt VII Sa/Wa 1141/17). Skarżący podniósł, że zasada spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawia za potrzebą uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący wskazał ponadto, że właścicielem działek sąsiadujących z działkami które obejmuje inwestycja, a mianowicie działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] jest [...] W. które reprezentuje Zarząd Mienia [...] W., z czego również wynika legitymacja procesowa przysługująca Zarządowi Mienia [...] W., realizującemu uprawnienia właścicielskie w sprawie realizacji zamierzenia inwestycyjnego na działkach sąsiednich. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem, że przyczyną wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie może być ewentualne niedostosowanie przez inwestora projektu budowlanego do przeznaczenia nieruchomości, wynikającego z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to "tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych". W przypadku użytkowania wieczystego, prawo do wykonywania określonych robót budowlanych wynika z treści dokumentu, na podstawie którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, zatem użytkownik wieczysty dysponuje nieruchomością na cele budowlane tylko w takim zakresie w jakim zezwala mu na to stosowna umowa, o której mowa w art. 239 k.c., co znajduje poparcie w orzecznictwie NSA sygn. akt II OSK 2614/12 NSA z dnia 26.03.2017r. oraz w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 19.10.2015r., sygn. akt II OPS 2/15, a także w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 13.11.2012r. sygn. akt II OPS 2/12. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, czyli ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu z [...] sierpnia 2018 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). W myśl art. 127 k.p.a. odwołanie jest środkiem zaskarżenia od decyzji wydanej w pierwszej instancji, do którego prawo przysługuje tylko stronie. Osoba, która nie ma statusu strony postępowania administracyjnego nie może wnieść skutecznie odwołania. Brak jest podstaw do różnicowania pojęcia strony na różnych etapach postępowania administracyjnego – odwołanie może wnieść tylko ten podmiot, który mógł mieć status strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu za względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przez interes prawny należy rozumieć realnie istniejącą potrzebę ochrony prawnej, która może zostać zrealizowana przez wydanie decyzji administracyjnej. Interes prawny powinien być oparty na normie prawa materialnego, z której wynikają dla jednostki określone uprawnienia lub obowiązki, przy czym nie musi to być wyłącznie przepis prawa publicznego, lecz także przepis prawa cywilnego. Interes prawny musi być przypisany wprost jednostce (osobisty, własny, indywidualny) oraz aktualny, a nie ewentualny. Ocena legitymacji jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez któryś z organów tej jednostki, jako organ administracji publicznej, winna być dokonywana każdorazowo w oparciu o zindywidualizowany stan faktyczny. Art. 28 ust. 2 prawa budowlanego przyznaje status strony w sprawach o pozwolenie na budowę inwestorowi oraz każdemu właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu bądź zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu jego terenu. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu nie ma decydującego znaczenia czy nieruchomość objęta tym oddziaływaniem jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, gdyż granice tego obszaru wyznacza zasięg określonego odrębnymi przepisami ujemnego wpływu inwestycji na nieruchomości w jej otoczeniu. Istotne jest, by ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, objętych wpływem inwestycji, wynikały z przepisów odrębnych, do których odsyła art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, z których wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy skarżący jest pozbawiony interesu prawnego we wniesieniu odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez prezydenta miasta wykonującego zadania starosty, ponieważ nie mieści się on w kręgu podmiotów określonych art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Działka budowlana objęta pozwoleniem na budowę jest gruntem należącym do skarżącej jednostki samorządu terytorialnego, który został oddany w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z art. 233 kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. W myśl art. 234 kodeksu cywilnego do oddania gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności nieruchomości. Z powołanych przepisów kodeksu cywilnego wynika jednoznacznie, że korzystanie przez użytkownika wieczystego z nieruchomości gruntowej odbywa się z wyłączeniem innych osób, w tym również właściciela. Nie można wyłączyć zbywalności tego prawa ani możliwości innych skutecznych wobec osób trzecich rozporządzeń. Wyłączność korzystania z gruntu przez użytkownika wieczystego obejmuje również prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej wynikające z art. 4 prawa budowlanego, które zostało uzależnione przez ustawodawcę przede wszystkim od jego zgodności z przepisami prawa. W myśl art. 240 kodeksu cywilnego w związku z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie właściwy organ może żądać przedterminowego rozwiązania umowy przez sąd. Tym samym jednostka samorządu terytorialnego, która oddała grunt w użytkowanie wieczyste, jest pozbawiona interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę co do tego gruntu, gdyż w tym postępowaniu nie może realizować swoich roszczeń cywilnoprawnych związanych z niewłaściwym korzystaniem z gruntu przez użytkownika wieczystego. Okoliczność, że skarżący jest też właścicielem działek sąsiadujących z działkami, które obejmuje inwestycja, nie przesądza o przyznaniu mu statusu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, albowiem nie oznacza to, że tym samym automatycznie działki skarżącego znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. W szczególności skarżący nie wskazał na żadne ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, które wynikałyby z realizacji zamierzenia budowlanego objętego kwestionowanym pozwoleniem na budowę. Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia postanowień spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.