II OSK 3270/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2356/16 o odrzuceniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 1 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wnioskiem z dnia 3 października 2011 r. [...] sp. z o. o. w Warszawie wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zjazdem z ul. [...] oraz zjazdem nr ew. [...]. Pismem z dnia 22 listopada 2011 r. Prezydent m. st. Warszawy zawiadomił strony, że przekazał sprawę do załatwienia Wojewodzie Mazowieckiemu, jednakże ten zwrócił ją Prezydentowi m. st. Warszawy, wskazując na jego właściwość w sprawie jako organu administracji architektoniczno – budowlanej I instancji. Jednocześnie zdaniem Wojewody fakt, że Miasto jest właścicielem działek znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie powoduje konieczności wyłączenia jego Prezydenta. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, jednakże Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy ponownie odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego z uwagi na nie usunięcie nieprawidłowości w dokumentacji projektowej. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Wojewoda Mazowiecki – po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o. o. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skarga inwestora na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1631/13, ale na skutek skargi kasacyjnej inwestora Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 982/14 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2013 r. z uwagi na błędną wykładnię zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponownie rozpoznając odwołanie inwestora, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 K.p.a. oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2013 r. i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zjazdem zlokalizowanym przy ul. [...] oraz zjazdem zlokalizowanym na działkach nr ew. [...]. Zdaniem organu odwoławczego, inwestor wypełnił wszystkie przewidziane prawem obowiązki. Skargę na powyższą decyzję złożyło Miasto Stołeczne Warszawa, wnosząc o jej o uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 6, art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Inwestor wniósł z kolei o odrzucenie skargi. Odrzucając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga została wniesiona przez podmiot nieuprawniony. W tym zakresie Sąd przywołał poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi organ administracji, który wydał decyzję w I instancji podlega wyłączeniu od dalszego udziału w postępowaniu w danej sprawie, w tym także od udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nadto prezydent miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący miasto na zewnątrz, a także jako pracownik urzędu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., co w konsekwencji wyklucza możliwość upoważnienia przez niego jego następców i innych pracowników urzędu miasta do dalszego prowadzenia określonej sprawy. Zasadę tę wprowadziła uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, gdzie uznano, że przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej (art. 24 § 1 pkt 1, art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a.) należy stosować do prezydenta miasta wykonującego zadania starosty na podstawie art. 91 i 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Dopuszczenie bowiem prezydenta miasta do dalszego udziału w postępowaniu na prawach strony rodziłoby istotne wątpliwości co do jego bezstronności na etapie wydawania decyzji w pierwszej instancji. Tym samym działanie prezydenta miasta stanowiłoby naruszenie zasad wyrażonych w art. 7 i art. 8 K.p.a., a w szczególności obowiązku uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników (zwłaszcza obywateli) do władzy publicznej. Analizując kolejne poglądy orzecznictwa, Sąd pierwszej instancji wskazywał, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, niemający z zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu. Zasada ta znajduje pełne zastosowanie do niniejszej skargi, chociaż Prezydent m.st. Warszawy nie działał jako organ administracji publicznej, ale jako podmiot reprezentujący na zewnątrz jednostkę samorządu terytorialnego. W świetle jednak zasady niedopuszczalności łączenia różnych ról (zadań) przez osobę (prezydenta miasta) pełniącą jednocześnie funkcję organu administracji i funkcję reprezentanta jednostki samorządu terytorialnego, działanie Prezydenta m.st. Warszawy w niniejszej sprawie Sąd uznał za niedopuszczane. I chociaż w systemie prawa można natrafić na takie regulacje, które przewidują wyjątek od omawianej zasady ogólnej, to jednak gdy ustawa wyznaczy organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a., powierzenie takiemu organowi właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia praw i obrony przez taką jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Powołane w skardze postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 2561/14 odnosi się do wyjątkowej regulacji i nie może być uznawane za źródło reguły uzasadniającej zdolność Prezydenta m.st. Warszawy do wystąpienia ze skargą w rozpatrywanej sprawie. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyło Miasto Stołeczne Warszawa, zaskarżając je w całości i zarzucając mu: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi i jej odrzucenie, mimo wydania przez organ II instancji decyzji naruszającej przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego oraz braku podstaw prawnych do odrzucenia skargi, 2. art. 50 § 1 P.p.s.a. przez błędne ustalenie, że w rozpoznawanej sprawie Miasto Stołeczne Warszawa reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy działającego jako organ wykonawczy gminy Miasto Stołeczne Warszawa nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. i nie ma legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, mimo że status strony Miasta Stołecznego Warszawy w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę (jako właściciela nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę) wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), 3. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. przez odrzucenie skargi, mimo braku podstaw do stwierdzenia, że wniesienie skargi było niedopuszczalne, co w konsekwencji pozbawiło skarżącego (jako stronę postępowania administracyjnego) możliwości poddania decyzji administracyjnej kontroli sądowoadministracyjnej, - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 4. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez odmowę jego stosowania, mimo że Miasto Stołeczne Warszawa jest właścicielem nieruchomości (działka nr ewidencyjny [...] położona w obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe-Kabaty symbolem 25 Uop, która przewidziana jest pod zabudowę obiektami oświatowymi - przedszkolem lub szkołą) położonej w obszarze oddziaływania obiektu objętego postępowaniem o pozwolenie na budowę zakończonym zaskarżoną decyzją Wojewody Mazowieckiego, co przesądza o występowaniu po stronie Miasta Stołecznego Warszawy interesu prawnego do poddania zaskarżone] decyzji kontroli sądowoadministracyjnej, 5. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2015 r., poz. 1438) w zw. z 8 ust. 2 pkt 2, art. 26 ust. 2 i art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1868), w zw. z art. 28 ust. 1 a i art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) i art. 165 ust. 1 i 2 w zw. z art. 164 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest błędne uznanie, że w sytuacji gdy decyzję w pierwszej instancji w sprawie o pozwolenie na budowę wydał Prezydent m.st. Warszawy działając jako organ administracji architektoniczno – budowlanej, którym z mocy ustawy jest starosta, zaś stroną tego postępowania administracyjnego jest gmina jako właściciel nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę, Miasto Stołeczne Warszawa (gmina) nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia tej jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej. Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto skarżące Miasto wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył [...] sp. z o. o., wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku strony skarżącej o rozpoznanie wniesionej przez nią skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.): "Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie". Do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji, wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Zgodnie z kolei z § 3 art. 182 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego. Wskazując na powyższe regulacje, Sąd rozpoznający niniejszą kasację nie dopatrzył się takich okoliczności, które by przemawiały za koniecznością przeprowadzenia rozprawy. Analizując z kolei podstawy odrzucenia skargi przedstawione przez Sąd pierwszej instancji, stwierdzić trzeba, że nie przystają one w ogóle do przedmiotu niniejszej sprawy, a przede wszystkim pomijają zasady na jakich miasto na prawach powiatu, w tym przypadku Prezydent m.st. Warszawy biorą w nich udział. Cytując szeroko poglądy orzecznictwa, Sąd pierwszej instancji już na wstępie popada w wewnętrzną sprzeczność swojej argumentacji, bowiem z jednej strony formułuje tezę o konieczności wyłączenia prezydenta miasta jako organu wykonawczego na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. i przytacza okoliczności świadczące – w jego ocenie – o wadliwości przynajmniej pewnego etapu postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.), by uzasadnić konieczność formalnego zakończenia postępowania, a więc bez przeprowadzenia w sprawie kontroli sądowoadministracyjnej. Cytowanie kolejnych orzeczeń, bez uwzględnienia przedmiotu spraw w jakich zapadły, podstaw prawnych podejmowanych na ich kanwie decyzji oraz związku ze sprawą niniejszą doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnej konkluzji, że w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę prezydent miasta na prawach powiatu działał w podwójnej roli piastuna organu jednostki samorządu terytorialnego i reprezentanta tejże samej jednostki. Poddając ocenie powyższe zagadnienie, stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 80 ust. 1 Prawa budowlanego: "zadania administracji architektoniczno – budowlanej wykonują, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, następujące organy: 1) starosta, 2) wojewoda, 3) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego". "Do właściwości organów administracji architektoniczno – budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów innych organów. Organem administracji architektoniczno – budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta" (art. 82 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego). Ust. 3 i 4 ww. przepisu określa z kolei sprawy, w których właściwy jest lub może być wojewoda. Taka konstrukcja przepisu wprowadza zatem generalną zasadę, w myśl której to starosta jest organem administracji architektoniczno – budowlanej I instancji, chyba że ustawa stanowi inaczej. Kompetencja do rozstrzygania sprawy o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jak przedmiotowa, dla prezydenta miasta na prawach powiatu wynika natomiast z tego, że pełni on w takich miastach funkcję starosty. Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1868): "Funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje prezydent miasta". "Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie (art. 92 ust. 2 tejże ustawy). Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.: "Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie administracji architektoniczno – budowlanej". Status miasta stołecznego Warszawy jako miasta na prawach powiatu nie budził przy tym wątpliwości w świetle art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1438 ze zm.). Porównanie powyższych przepisów prowadzi zatem do konkluzji, że prezydent miasta na prawach powiatu, prowadząc postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wykonuje zadania powiatu, co do zasady przynależne staroście. Nie jest zatem tak jak stwierdza to Sąd pierwszej instancji, że realizuje on zadania (tej samej jednostki) samorządu terytorialnego poprzez orzekanie w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej i zarządza mieniem tej jednostki, co wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia praw i obrony przez taką jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Trafnie podkreślało to skarżące kasacyjnie Miasto, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana przez Prezydenta m.st. Warszawy jako organ architektoniczno – budowlany (starostę) i wykonywał on zadania przekazane mu ustawą do właściwości powiatu, który jest odrębną jednostką samorządu terytorialnego. Źródło interesu prawnego, którego ochrony domagała się strona skarżąca wynikało natomiast z prawa własności do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a które stanowiły składnik majątkowy innej osoby prawnej, jaką jest gmina. Zwrócić przy tym należało uwagę na prawidłowe, odróżniające od nazwy organu określenie nazwy strony skarżącej jako "Miasto Stołeczne Warszawa", nawiązując do gminnego charakteru tej jednostki samorządowej. Podsumowując powyższe rozważania, stwierdzić trzeba, że o ile organy jednostek samorządu terytorialnego posiadają podwójny charakter, gdyż z jednej strony są organami osoby prawnej, a z drugiej organami administracji publicznej i w tym zakresie co do zasady działają w innych formach prawnych (odpowiednio cywilnoprawne, niewładcze i administracyjnoprawne, oparte na imperium), to w okolicznościach niniejszej sprawy podstawowe znaczenie miało to, że strona skarżąca prawo do sądu wywodziła z uprawnień majątkowych gminy, a nie działania w sferze imperium. Wydając decyzję Prezydent m.st. Warszawy działał jako starosta, a ten pomimo że na gruncie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym nie został wyodrębniony organizacyjnie, to jednak w świetle art. 38 ust. 1 tej ustawy przyznano staroście kompetencję do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Treść tego przepisu nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości, dowodząc, że na gruncie ustawy o samorządzie powiatu dokonano dwóch niezależnych wyodrębnień: organizacyjnego oraz funkcjonalnego. Efektem pierwszego są rada powiatu i zarząd powiatu, wynikiem zaś drugiego – starosta. Funkcjonalnego wyodrębnienia starosty jako organu administracji publicznej dokonuje także art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, ONSAiWSA z 2016 r., z. 4, poz. 54 wraz powołaną tam literaturą). Zwrócić należało uwagę na stanowisko przywołane w ww. uchwale, a które znajduje wprost swoje przełożenie na przedmiot niniejszej sprawy. Zgodnie z nim, prawo do sądu wyrażone tak w art. 45 Konstytucji RP i art. 6 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy. Natomiast sytuację prawną tych jednostek jako podmiotów realizujących zadania publiczne kreuje zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP). Samodzielność tych jednostek kończy się zaś tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli. Samodzielność organów jednostek samorządu terytorialnego w rozpoznawaniu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych nie istnieje, ponieważ rozstrzyganie tych spraw jest limitowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W okolicznościach niniejszej sprawy to nie skarżące Miasto jest inwestorem, ale podmiot prywatny, który z uwagi na realizację przedmiotowej inwestycji wprowadza związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu działek należących do Miasta. Oznacza to, że ochrony w postępowaniu sądowym nie żąda obywatel poddany władczemu oddziaływania państwa, ale inna osoba prawna, której interes prawny mógł zostać zagrożony przez realizację inwestycji. Znajduje się ona zatem w sytuacji tego obywatela. Co również specyficzne w niniejszej sprawie, uprawnienie od realizacji inwestycji poprzez udzielenie stosowanego pozwolenia zostało przyznane inwestorowi przez organ odwoławczy (Wojewodę Mazowieckiego), co czyni koniecznym przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej na żądanie gminy (miasta) jako właściciela działek znajdujących się w obszarze oddziaływania nieruchomości. Z przyczyn powyżej wskazanych jako zasadne należało ocenić zarzuty kasacji dotyczące naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (zarzut 3), a w jego konsekwencji naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a. (zarzut 2) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 2, art. 26 ust. 2 i art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w zw. z art. 28 ust. 1 a i art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 165 ust. 1 i 2 w zw. z art. 164 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (zarzut 5), jako efektu błędnego przyjęcia, że skarżące Miasto nie mogło skutecznie złożyć w sprawie skargi. Ocena natomiast zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i K.p.a. (zarzut 1) i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zarzut 4) jako wkraczająca w merytoryczną ocenę okoliczności sprawy pozostawała na obecnym etapie postępowania przedwczesna. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Odnośnie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego stwierdzić trzeba, że przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., z. 2, poz. 23).