VII SA/Wa 2232/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi (...)Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2012 r. znak (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją o znaku [...] wydaną dnia [...] lipca 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwana dalej "k.p.a.")., po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wydaną dnia [...] kwietnia 2012 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...], zmieniającej na wniosek inwestora, tj. [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...], ostateczną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], znak [...] (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z częścią handlowo-usługowo-biurową i garażami wraz z układem komunikacyjnym, parkingami, zielenią i małą architekturą na terenie działki nr ew. [...] oraz na części działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], położonych w rejonie ulic [...], [...] i [...] w [...]) i zatwierdzającą zamienny projekt budowlany zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z częścią handlowo-usługowo-biurową i garażami wraz z układem komunikacyjnym, parkingami, zielenią i małą architekturą na terenie w/w działek. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organ odwoławczy podniósł, że w jego ocenie objęta wnioskiem decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przywołując treść art. 36a Prawa budowlanego, oraz art. 32 i 25 w/w ustawy (j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 243 poz. 1623 ze zm.), organ podał, że inwestor spełnił wszystkie wymogi wskazane w tych przepisach. Podkreślił, że kontrolowana decyzja dotyczyła zmian w udzielanym inwestorowi [...] sierpnia 2005 r. pozwoleniu na budowę, przy czym zmiany te obejmują: – wyłączenie z zakresu opracowania działki nr. ew.[...], – zmianę układu obsługi komunikacyjnej działki nr. ew. [...], poprzez: a) zlikwidowanie przejazdu przez działkę nr ew. [...], b) zlikwidowanie ogólnodostępnych miejsc parkingowych na działce nr ew. [...], c) zaprojektowanie objazdu wokół budynku A, – zmniejszenie intensywności zabudowy, – zmniejszenie ilości miejsc parkingowych, – likwidację budynku garażowego o wysokości ośmiu kondygnacji i zastąpienie go budynkiem mieszkalnym siedmiokondygnacyjnym, – zmniejszenie powierzchni usług, handlu i biur w budynkach na rzecz powierzchni mieszkaniowej, – zmniejszenie wysokości budynków (z ośmiu do siedmiu i sześciu kondygnacji). Organ podkreślił, że w dacie wydania obu decyzji, tj. kontrolowanej i decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r., działka nr [...] była objęta postanowieniami uchwały Rady [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], zaś planowana inwestycja spełniała wymagania planu co do rodzaju zabudowy, intensywności zabudowy, maksymalnej wysokości budynków, obowiązku zachowania powierzchni biologicznie czynnej i geometrii dachów budynków. Poza tym w ocenie organu kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Biorąc pod uwagę powyższe, a także fakt, że objęta wnioskiem decyzja została wydana w dniu [...] września 2009 r., zaś koncepcja zagospodarowania sąsiedniej działki o nr ew. [...] powstała dopiero w marcu 2011 r., organ podkreślił, że nie doszło również do naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem trudne do przewidzenia w dniu jej wydania było czy, kiedy i jaki obiekt zostanie zaprojektowany na działce sąsiedniej, o nr ew. [...]. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła spółka z o.o. [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, pełnomocnik skarżącej spółki zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 34 ust. 3 i art. 35 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, a także § 12 ust. 1, § 13 ust. 1, § 44, § 57, § 60 ust. 1 i § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, naruszenie § 28 ust. 5, 6 i 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] maja 2008 r. oraz naruszenie art. 6, 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Ponadto w piśmie procesowym wniesionym do Sądu z dnia 18 czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżącej, powołując się na sporządzoną na zlecenie spółki opinię, zarzucił inwestorowi realizację inwestycji niezgodnie z pozwoleniem na budowę, z istotnymi odstępstwami od zatwierdzanego projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153 poz. 1270 z późń zm., zwana dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd bierze przy tym pod uwagę, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontroli legalności zaskarżonego aktu sąd dokonuje mając na uwadze stan prawny i akta sprawy, istniejące w dniu jego wydania. Uchylenie zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do treści art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tym miejscu należy podkreślić, że kontrolowana przez sąd decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym (nieważnościowym), będącym wyjątkiem od określonej w art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji ostatecznej. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji jest eliminacja z obrotu prawnego aktu administracyjnego obarczonego ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia jego wad. Z tych względów zasadniczym obowiązkiem organu nadzoru dokonującego oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. jest wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy według daty wydania badanej decyzji. Zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 k.p.a., bowiem organ nadzoru nie orzeka co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania. W przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przewidziano dwa rodzaje wadliwości decyzji: wadliwość polegającą na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwość polegającą na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Należy zgodzić się z zaprezentowanym w decyzji organu odwoławczego poglądem, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze wywołane decyzją (W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 206). Przy ocenie naruszenia prawa jako "rażące" należy brać pod uwagę ustalenia wynikające z teorii gradacji wad decyzji administracyjnej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. "Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowania w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy" (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 730). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego..., s. 69 i n.). Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (wyrok NSA z 26 maja 1989 r., sygn. akt IV SA 339/89, ONSA 1989, Nr 1, poz. 50). Rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu..., s. 104 i n.). W wyroku z dnia 17 września 2008 roku, o sygn. akt II OSK 1043/07 (LEX nr 508497), NSA stwierdza: "W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa." Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy – w ocenie Sądu – uznać, iż organy słusznie oceniły, że objęta wnioskiem skarżącej spółki decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 roku nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Podstawą prawną kontrolowanej decyzji był przepis art. 36a ustawy Prawo budowlane. Stosownie do ust. 1 tego przepisu, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W myśl zaś ust. 3 w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Przepisy art. 36a ustawy Prawo budowlane wprowadzone zostały w celu dyscyplinowania procesu inwestycyjnego przez konieczność uzyskiwania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę przez inwestorów dokonujących istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę. Inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i istotnych odstępstw, jeżeli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, jednakże nie może to prowadzić do powstania innej, nowej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 600/05). W niniejszej sprawie zmiany w stosunku do zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. projektu budowlanego dotyczyły likwidacji budynku garażowego o wysokości ośmiu kondygnacji i zastąpienie go budynkiem mieszkalnym siedmiokondygnacyjnym, zmniejszenia powierzchni usług, handlu i biur w budynkach na rzecz powierzchni mieszkaniowej oraz zmniejszenia wysokości budynków z ośmiu do siedmiu i sześciu kondygnacji. Pozostałe warunki zawarte w zmienianej decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2005 r. pozostały bez zmian. Prowadząc postępowanie na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek stosować przepisy art. 32-35 odpowiednio do zakresu zmian, nie zaś prowadzić ponownie postępowanie co do całego zamierzenia inwestycyjnego, bowiem Prezydent [...] prowadząc postępowanie w rozpatrzeniu wniosku inwestora – [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] – o zmianę pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działkach nr [...], [...] i części działek [...] i [...] w rejonie ulic [...], [...] i [...] w [...] był związany wcześniejszą, ostateczną decyzją wydaną przez Prezydenta [...] dnia [...] sierpnia 2005 r. Tak więc nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego dotyczyć mogło jedynie zmian wprowadzonych do tego projektu. Ponieważ wydanie decyzji zmieniającej na podstawie art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego podlega tym samym rygorom, co wydanie pozwolenia na budowę (art. 32-35 ustawy), organ wydający ją musi zbadać, czy będzie ona zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wydaną wcześniej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, czy wnioskowany zakres zmian w decyzji o zmianie pozwolenia na budowę nie przekracza tego co było przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, i czy nie należy wystąpić w związku z tym o wydanie nowej decyzji w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r., II OSK 461/07). W niniejszej sprawie projekt zamienny nie przewidywał innego usytuowania niż projekt pierwotny, zmniejszał tylko wysokość budynków i przeznaczenie lokali w budynkach. Z powyższych względów – prowadząc postępowanie nadzorcze – organy miały obowiązek zweryfikować jedynie decyzję zatwierdzającą projekt zamienny pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i w ocenie Sądu słusznie uznały, że nie jest ona dotknięta żadną z wad kwalifikowanych. Odnosząc się do zarzutów wniosku skarżącej spółki, organ oceniając decyzję zatwierdzającą projekt zamienny prawidłowo uznał, że nie doszło, co zarzucała skarżąca, do naruszenia § 13 rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle i ich usytuowanie, bowiem przepis ten określa sposób ustalania odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy jedna z nieruchomości jest już zabudowana, dopuszczając możliwość jego zastosowania w przypadku gdy chodzi o projekt budowy budynku wyższego niż 35 m, wtedy gdy sąsiednia nieruchomość jest jeszcze niezabudowana i nawet wtedy, gdy jej właściciel nie ma sprecyzowanych planów inwestycyjnych. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, a zatem § 13 w/w rozporządzenia w ogóle nie ma zastosowania w stosunku do działki o nr. ew. [...]. Ponadto w treści zaskarżonej decyzji organ wskazał, że z opisu do projektu zagospodarowania terenu oraz analizy zacienienia projektowanej zabudowy na działce o nr ew. [...] przez zakładaną zabudowę na działce o nr ew. [...] oraz analizę przesłaniania zakładanej zabudowy na działce o nr ew. [...] przez projektowaną zabudowę na działce o nr ew. [...], przeprowadzona analiza "linijki słońca" dla całego projektowanego zespołu w relacji z zakładaną na działce o nr ew. [...] wykazuje prawidłowe nasłonecznienie wszystkich mieszkań projektowanej zabudowy – 3 godziny w przedziale czasowym od godziny 7 do godziny 17 w dniach równonocy 21 marca i 21 września. Projektowane budynki nie zacieniają istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, w tym zakładanej zabudowy na działce o nr ew. [...] z uwagi na lokalizację względem stron świata. Wskazano, że z przeprowadzonej analizy przesłaniania dla całego projektowanego zespołu w relacji z zakładaną zabudową działki o nr ew. [...], sytuacja przesłaniania dla lokali mieszkalnych w zakładanej zabudowie na działkach o nr. ew. [...] nie występuje oraz projektowane budynki nie przesłaniają istniejącej w sąsiedztwie zabudowy. Odnosząc się również do zarzutu dotyczącego błędnych sumarycznych wyliczeń całkowitych powierzchni nadziemnych budynków w oparciu o wszystkie zamieszczone w projekcie rysunki i rzuty, organ wyjaśnił, iż dokumentacja zatwierdzona decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], została podpisana przez mgr inż. arch. T. S. oraz mgr inż. arch. P. B. czyli osoby posiadające uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w specjalności architektonicznej bez ograniczeń oraz zawiera ona oświadczenie projektantów, zgodnie z którym przedmiotowy zamienny projekt budowlany jest zgodny z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę orzeka w oparciu o zatwierdzoną nią dokumentację projektową, zaś – stosownie do art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego – za prawidłowość sporządzonego projektu odpowiada sporządzający go projektant. Wykazanie natomiast w odpowiednim postępowaniu, że projektanci i sprawdzający w przedmiotowych dopuścili się poświadczenia nieprawdy lub ich oświadczenia zostały sfałszowane, może ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 roku. Ponadto należy w tym miejscu podkreślić, że nie można przyjąć, iż weryfikowana decyzja narusza, i to w sposób rażący, art. 34 Prawa budowlanego, należy bowiem zauważyć, że Prawo budowlane w art. 34 ust. 3 pkt 1 przewiduje, iż projekt budowlany powinien zawierać m. in. obrys istniejących i projektowanych obiektów budowlanych i sieci uzbrojenia terenu, związanych z planowaną inwestycją, a nie tych mających ewentualnie powstać w przyszłości w związku z inwestycjami na sąsiednich działkach. Wynika to zarówno z wykładni językowej (cytowany przepis dotyczy przecież projektu budowlanego, przez który niewątpliwie – w danym postępowaniu – należy rozumieć konkretny projekt budowlany, obejmujący planowaną inwestycję). Z drugiej strony przyjęcie, iż słowo "projektowane" odnosi się do wszystkich potencjalnych obiektów budowlanych i sieci uzbrojenia terenu, niebędących przedmiotem danej inwestycji, prowadziłoby de facto do paraliżu działań organów administracji, bowiem byłoby jednoznaczne z obowiązkiem analizowania wszystkich potencjalnych zamierzeń inwestycyjnych. W związku z tym zasadnie organy uznały, iż bliżej nieokreślone i nie mające nieskonkretyzowanej (także prawnie) formy zamierzenia inwestycyjnego na innej działce nie może stanowić podstawy do podważenia legalności postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W tym miejscu należy podkreślić, że słowo "projektowane" użyte w przepisie art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego odnosi się do obiektów budowlanych i sieci uzbrojenia terenu związanych z planowaną inwestycją, a nie z inwestycją mającą ewentualnie powstać w przyszłości na sąsiedniej działce. W tym miejscu należy podkreślić, że sąsiednia działka o nr. ew. [...] w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, stanowiła własność Skarbu Państwa i nie było w tej dacie żadnych planów jej zabudowy, tak więc nie można zarzucić organowi, iż wydając w 2005 i w 2009 r. decyzję o pozwoleniu na budowę naruszył przepisy prawa, bowiem plany związane z zabudową sąsiedniej działki o nr. ew. [...] powstały dopiero w 2011 r., kiedy to skarżąca spółka stała się jej wieczystym użytkownikiem. Odnosząc się zaś do zarzutów pisma procesowego skarżącej spółki z 18 czerwca 2013 r., należy podkreślić, że dotyczą one realizacji inwestycji, a nie objętej kontrolą sądu decyzji, a więc zarzuty zgłoszone w tym piśmie nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.