VII SA/Wa 2234/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2, art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A z siedzibą w [...] – uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2016r. nr [...] odmawiającą [...] S.A zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym masztu antenowego 10 m, 6 anten sektorowych oraz radiolinii na dachu budynku handlowo- usługowego przy ul. [...] w [...] na działce nr [...] oraz postanowienie z dnia [...] maja 2016r. o odmowie zawieszenia postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ wskazał, że w wyniku zawiadomienia o wszczęciu postępowania zastrzeżenia wniosły: B. R., M. R., M. K., A. K., K. A., T. G., T. M., P. M., M. F., M. F., J. K., Z. M., G. B., R. C., J. L., M. S., E. W., A. W., A. T., E. P., Z. T., J. T., J. R., A. B., S. B., M. P., P. P., M. K., S. O., E. K., Z. K., G. O., W. K., J. S., P. P., I. S. oraz inne osoby, które wg organu I instancji nie są stronami w tej sprawie. Wyżej wymienione osoby nie zgadzały się na inwestycję z obawy o zagrożenie zdrowia wynikające z promieniowania anten, spadku wartości nieruchomości, zwiększeniu wyładowań atmosferycznych, zakłóceń w pracy sprzętu elektronicznego, lokalizację masztu w otoczeniu zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. w trybie art. 35 ust. 3 Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości do 16 maja 2016r. Inwestor wystąpił o zawieszenie postępowania, z uwagi na konieczność uzupełnienia dokumentacji. Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2016r. odmówił zawieszenia postępowania. Wobec niewykonania nałożonych obowiązków organ wydał decyzję z [...] maja 2016r. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem m.in. art. 7, 8, 9, 77, 80 kpa. Oprócz braków w projekcie budowlanym należało bowiem prawidłowo ustalić strony postępowania. Następnie przytoczył art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i podniósł, że organ I instancji ustalił strony postępowania w oparciu o zasięg oddziaływania obiektu od systemów antenowych oznaczony na projekcie zagospodarowania terenu, podczas gdy na projekcie zagospodarowania zaznaczono, iż obszar działki nr 6/29 równy jest obszarowi oddziaływania obiektu. Nadto zauważył, iż, organ zobowiązał inwestora m.in. do uzupełnienia projektu budowlanego o sporządzenie projektu zagospodarowania działki zgodnie z § 8 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. (Dz. U. z 2012r., poz. 462 ze zm.) w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, przez uprawnionego projektanta w zakresie telekomunikacji oraz uzupełnienie projektu budowlanego o szczegółową informację o oddziaływaniu pola elektromagnetycznego wytwarzanego przez anteny na budynki mieszkalne wielorodzinne znajdujące się w zasięgu ich odziaływania. Wojewoda [...] podkreślił, że w przypadku wątpliwości co do prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania, istnieje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w taki sposób, aby jednoznacznie wynikało jakie działki objęte są obszarem oddziaływania, co pozwoli na prawidłowe ustalenie stron postępowania. Zdaniem organu, prawidłowym wydaje się, powiadomienie stron o prowadzonym postępowaniu po uzupełnieniu projektu budowlanego, a w szczególności po prawidłowym wyznaczeniu obszaru oddziaływania obiektu, który pozwoli na ustalenie stron postępowania. Dalej wyjaśnił, że art. 28 § 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa i ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę a ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia wymienionych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Chodzi zatem wyłącznie o odziaływanie wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie terenu sąsiedniego. Organ podkreślił, że zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego definicja wskazuje, że należy zidentyfikować przepisy odrębne, które wprowadzają powołane ograniczenie prawne i w ich oparciu wyznaczyć teren w otoczeniu obiektu. Organ I instancji nie przeprowadził zatem prawidłowo postępowania wyjaśniającego, co do stron, czym naruszył przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w całości, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, bowiem przeprowadzenie postępowania w tym zakresie jedynie przez organ odwoławczy, doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa). Skargę na opisaną decyzję złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] i wnosząc o jej uchylenie zarzuciła naruszenie: a) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, iż osobom wymienionym w skardze pod nr 2-80 w niniejszej skardze nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, b) art. 109 § 1 kpa w związku z art.140 kpa, co skutkuje nieważnością postępowania na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 poprzez pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy oraz doręczeniu decyzji osób wskazanych w pkt 2-80 skargi, c) art. 35 ust. 3 Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uchylenie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę pomimo, iż inwestor nie uzupełnił wskazanych braków, d) wobec ww. uchybień – naruszenie: - wynikającej z art. 8 kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, - wynikającej z art. 9 kpa zasady informowania stron, - wynikającej z art. 10 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Spółdzielnia podniosła, że stronami postępowania były tak inwestor i skarżąca, jak i ponad 70 innych osób, które uczestniczyły zarówno w postępowaniu w obu instancjach. Dopiero zaskarżona decyzja zakwestionowała status uczestników postępowania. W ocenie skarżącej decyzja Wojewody [...] dotyczy wprost uprawnień osób, których udział został wykluczony z postępowania. Zaznaczyła, że w ten sposób pozbawieni zostali oni szeregu uprawnień w tym; informacji o toczącym się postępowaniu, składania wniosków dowodowych, zaskarżania decyzji. Niezbędnym było zatem, aby podmioty 2-80 wymienione w skardze były traktowane jako strony postępowania. Uchybienie powyższemu – a w szczególności brak doręczenia decyzji organu II instancji, powoduje, że osoby te utraciły tak istotne uprawnienie jak możliwość zaskarżenia decyzji do Sądu. W świetle powyższego naruszono art. 109 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa co skutkuje nieważnością postępowania na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Niezależnie organ odwoławczy dokonał analizy i zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nieadekwatnego do stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w sentencji i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie było rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ odwoławczy nie przesądzał o istocie sprawy. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił bowiem art. 138 § 2 kpa., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wyjaśnić trzeba, że określona w art. 138 § 2 kpa konstrukcja prawna opiera się na dwóch przesłankach, które muszą być spełnione jednocześnie, po pierwsze stwierdzeniu przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie ustaleniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, choć jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akr II SA/Sz 213/17, LEX nr 2308184). Stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części - co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 103/17, LEX nr 2289600). Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 138 § 2 kpa znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja I-instancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. W konsekwencji treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie bowiem przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 kpa stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 kpa). Dlatego też decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione (por. m.in. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013r., sygn. akt II OSK 2569/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1358517). Rola sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się zatem wyłącznie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z art. 138 § 2 kpa. Mając na uwadze poczynione powyżej rozważania Sąd stwierdził, że przedstawione w zaskarżonej decyzji motywy uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 kpa w niniejszej sprawie. Analiza akt niewątpliwie potwierdza, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, których organ II instancji nie jest władny wyjaśnić samodzielnie bez narażenia się na zarzut naruszenia art. 15 kpa. Zachodziła bowiem konieczność uzupełnienia dokumentacji projektowej, a dopiero po jej uzupełnieniu prawidłowe ustalenie stron postępowania w oparciu o art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego.. Prawidłowo organ odwoławczy wskazał przepisy i wynikający z nich mechanizm ustalania kręgu podmiotów uznawanych za strony w postępowaniu toczącym się w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma zatem potrzeby ich ponownego przytaczania. Warto jedynie dodać, że art. 3 pkt 20 cyt. ustawy zawiera otwartą definicję obszaru oddziaływania obiektu. Odsyła bowiem do przepisów odrębnych, którymi są min. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Podzielić należy stanowisko Wojewody, iż organ I instancji nieprawidłowo przeprowadził postępowanie w celu określenia stron postępowania. Organ I instancji z jednej strony pismem z dnia 6 kwietnia 2016r. zawiadomił o wszczęciu postępowania osoby - współwłaścicieli nieruchomości gruntowych, które znajdują się w zasięgu oddziaływania systemów antenowych, uznając ich za strony postępowania w przedmiotowej sprawie. Natomiast postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016r., po sprawdzeniu kompletności projektu budowlanego, zobowiązał inwestora do jego uzupełnienia o projekt zagospodarowania działki zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. (Dz. U. z 2012r., poz. 462 ze zm.) w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz uzupełnienie projektu budowlanego o szczegółową informację dotyczącą oddziaływania pola elektromagnetycznego wytwarzanego przez anteny na budynki mieszkalne wielorodzinne znajdujące się w zasięgu odziaływania systemów antenowych. Oczywiste jest zatem, że dopiero po uzupełnieniu projektu budowlanego o ww. dokumentację i wyznaczeniu na jej podstawie obszaru oddziaływania obiektu, możliwe jest prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie. Wyjaśnić ponadto należy, iż decyzja kasacyjna podjęta w granicach art. 138 § 2 k.p.a. nie może być uważana za ograniczającą prawo strony do merytorycznej oceny dokonywanej przez organ odwoławczy, skoro takiej oceny nie można dokonać z uwagi na mające wpływ na wynik sprawy uchybienia organu I instancji, a w szczególności jeżeli podstawą zastosowania powyższego przepisu jest wadliwe określenie kręgu stron postępowania. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 kpa, które uzasadniały wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. W uzasadnieniu organ wykazał przyczyny zastosowania powyższego przepisu i okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369), orzekł jak w sentencji.