VII SA/Wa 2245/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2021 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz (...) kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...]. stycznia 2021 r. nr [...].,[...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...].WINB" bądź "organ zażaleniowy"), działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427, dalej: "u.p.e.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 133) stwierdził, że zażalenie K W (dalej: "skarżąca") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. (dalej: "PINB") z [...]. listopada 2020 r. nr [...]. zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Postanowieniem z [...]. listopada 2020 r., PINB w oparciu o przepisy art. 26 § 4, art. 119 § 2 oraz art. 121 § 4 i § 2 u.p.e.a., nałożył na skarżącą, a także L S, T W oraz B W grzywnę w kwocie 17 743,74 zł w celu przymuszenia do wykonania określonego w decyzji PINB z dnia [...]. lutego 2016 r. nr [...]. obowiązku rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego w postaci werandy wejściowej wraz ze schodami, usytuowanej na działkach nr ew. [...]. przy ul. [...] w [...]., gm. [...]., realizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowienie PINB z [...]. listopada 2020 r. zostało doręczone skarżącej 30 listopada 2020 r. W dniu 10 grudnia 2020 r. skarżąca wraz z pozostałymi zobowiązanymi nadała w placówce operatora pocztowego przesyłkę zawierającą zażalenie na postanowienie PINB z [...]. listopada 2020 r. Następnie, opisanym na wstępie postanowieniem z [...]. stycznia 2021 r. organ zażaleniowy stwierdził uchybienie przez skarżącą terminowi do wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji. Uzasadniając zaskarżone postanowienie [...].WINB wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia zażalenia – jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność zażalenia, czego następstwem jest ostateczność zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ zażaleniowy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy zażalenie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Po przytoczeniu art. 17 § 1 u.p.e.a. [...].WINB stwierdził, że termin do wniesienia zażalenia upłynął 7 grudnia 2020 r. Pomimo prawidłowego pouczenia o możliwości złożenia zażalenia i prawidłowego doręczenia postanowienia organu I instancji, zażalenie na to postanowienie zostało nadane w placówce pocztowej 10 grudnia 2020 r. W ocenie organu zażaleniowego złożenie powyższego zażalenia nastąpiło po upływie ustawowego siedmiodniowego terminu przewidzianego do jego wniesienia i koniecznym było stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia przez skarżącą na postanowienie PINB z [...]. listopada 2020 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2021 r. skarżąca podniosła zarzuty: 1. Naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 15 zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez jego niezastosowanie w przypadku, gdy – biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy – jest to obligatoryjne; 2. Naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 9 k.p.a. poprzez brak poinformowania strony o okolicznościach, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz brak udzielenia niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, co w konsekwencji mogło doprowadzić do poniesienia przez stronę szkody. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki, wskazane w art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID 19. Stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia przez stronę skargi na postanowienie zostało dokonane w czasie trwania stanu epidemii, a termin ten jest zawity i z pewnością wiąże się on z ujemnymi skutkami dla strony. Strona traci bowiem możliwość skutecznego zaskarżenia postanowienia, w konsekwencji czego zastosowanie powyższej regulacji jest uzasadnione. Skarżąca wskazała, że organ zażaleniowy wydając zaskarżone postanowienia nie wyznaczył jej terminu 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie. Okoliczność ta, w jej ocenie, stanowi niezaprzeczalne naruszenie bezwzględnie obowiązującego prawa i nie ma wątpliwości, że postanowienie [...].WINB nie odpowiada wymogom prawnym i uchybia przepisom. Skarżąca podkreśliła, że z treści art. 15 zzzzzn2 powoływanej ustawy jednoznacznie wynika, że organ wyznacza stronie 30-dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. [...].WINB jest więc zobowiązany do opisanego wyżej działania i nie ma w tym zakresie mowy o jakiejkolwiek decyzyjności czy swobodzie w zakresie stosowania powyższej regulacji. Za istotny skarżąca uznała fakt, że zaskarżone postanowienie zostało przez nią odebrane w dniu 3 lutego 2021 r. Gdyby więc organ działał zgodnie z analizowanym przepisem, to do 5 marca 2021 r. powinna być zapewniona możliwość złożenia takiego wniosku. Co więcej, termin ten jeszcze nie minął, a więc strona nadal powinna móc skorzystać ze swojego uprawnienia. Skarżąca stwierdziła, że brak obowiązkowego poinformowania jej o wyznaczeniu 30-dniowego terminu do złożenia wniosku z pewnością jest istotnym naruszeniem zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady informowania stron. Uzasadniając drugi z podniesionych w skardze zarzutów, skarżąca zwróciła uwagę, że art. 9 k.p.a. jednoznacznie wskazuje, iż na organie administracji publicznej ciąży obowiązek należytego i wyczerpującego poinformowania stron m.in. o okolicznościach prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Taka sytuacja, w ocenie skarżącej, zaistniała w niniejszej sprawie. Dodatkowo skarżąca podniosła, że zaniechanie [...].WINB uchybia konieczności zapobiegania ewentualnym szkodom związanym z nieznajomością prawa, które może ponieść strona. W przedmiotowej sprawie organ zażaleniowy nie udzielił wyjaśnień i wskazówek, które były niezbędne dla zapewnienia stronie możliwości działania oraz dochodzenia swoich praw, co z pewnością naraża ją na szkody. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko, przedstawione w postanowieniu z [...]. stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie [...]. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 134 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 17 § 1 i art. 18 u.p.e.a. Z treści art. 17 § 1 oraz art. 122 § 3 u.p.e.a. wynika, że zobowiązanemu służy prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Ponadto w myśl art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku niezachowania terminu, o którym mowa w art. 17 § 1 u.p.e.a., organ odwoławczy jest zobowiązany do stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.). W tym miejscu Sąd wskazuje, że [...].WINB w sentencji zaskarżonego postanowienia błędnie powołał się na przepis art. 126 k.p.a. Podstawę do zastosowania art. 134 k.p.a. odpowiednio do zażaleń stanowi bowiem art. 144 k.p.a. Sąd czyni tę uwagę wyłącznie obiter dicta, gdyż uchybienie to nie stanowiło wady, z powodu zaistnienia której Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Zauważyć należy, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, o którym mowa w art. 17 § 1 u.p.e.a., jest okolicznością obiektywną. Organ odwoławczy, w przypadku dostrzeżenia uchybienia terminu, zobligowany jest wydać postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a., a sposób załatwienia sprawy nie został pozostawiony uznaniu administracyjnemu organu – określony jest bowiem bezwzględną treścią tego przepisu. Powyższa reguła doznaje jednak tymczasowego ograniczenia, z uwagi na specjalne unormowanie, wprowadzone do systemu prawa w związku z obowiązywaniem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. Należy mieć bowiem na względzie, że ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r., poz. 2255) wprowadzono do obrotu prawnego przepis art. 15 zzzzzn2 w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), który to przepis wszedł w życie z dniem 16 grudnia 2020 r. Przepis ten nakłada na organ dodatkowe obowiązki w sprawach, które z uwagi na przekroczenie przez stronę terminu, byłyby co do zasady rozpatrywane dla niej negatywnie. Zgodnie z art. 15 zzzzzn2 ust. 1 powołanej ustawy, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej (pkt 1), do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (pkt 2), przedawnienia (pkt 3), których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie (pkt 4), zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (pkt 5), do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju (pkt 6) – organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W ust. 2 tego przepisu określono, że w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Natomiast w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (ust. 3). W orzecznictwie Sądów Administracyjnych nie budzi wątpliwości zapatrywanie, które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela, zgodnie z którym cytowana wyżej regulacja wymaga od organu poinformowania strony o treści tego przepisu, w tym o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu oraz rozpatrzenia wniosku złożonego w terminie 30 dni od takiego zawiadomienia. W judykaturze podkreśla się również, że zaniechanie podjęcia czynności, o których mowa w art. 15 zzzzzn2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) stanowi naruszenie nie tylko tego przepisu, ale również zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji (art. 8.k.p.a.). Od przewidzianego w tym przepisie obowiązku nie przewidziano wyjątków. Niezastosowanie procedury, unormowanej w tym przepisie należy w konsekwencji kwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 923/21; WSA w Rzeszowie z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1032/21; WSA w Kielcach z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt I SA/Ke 366/21; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Go 465/21; WSA w Lublinie z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt I SA/Lu 303/21; WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 304/21). Opierając się na powyższej wykładni, Sąd stwierdził, że wydając postanowienie z [...]. stycznia 2021 r. [...].WINB naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika bowiem, by organ zażaleniowy wystosował do skarżącej zawiadomienie, o którym mowa w art. 15 zzzzzn2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...). Rzeczą bezsporną natomiast jest, że powoływany przepis znajdował zastosowanie w realiach kontrolowanego postępowania. Organ zażaleniowy w dniu [...]. stycznia 2021 r., podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, stwierdził uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z [...]. listopada 2020 r. Działanie organu zażaleniowego miało zatem miejsce w okresie obowiązywania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Powyższy stan epidemii obowiązuje od 20 marca 2020 r., tj. od dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U z 2020 r., poz. 491). Ponadto zauważyć należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane po wejściu w życie art. 15 zzzzzn2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...).Termin do wniesienia zażalenia, któremu uchybiła skarżąca jest natomiast terminem zawitym, o którym mowa w art. 15 zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...). W konsekwencji Sąd ocenił, że postanowienie organu zażaleniowego z [...]. stycznia 2021 r. stwierdzające uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia zażalenia, jako niepoprzedzone zastosowaniem przez [...].WINB procedury, o której mowa w art. 15 zzzzzn2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), było przedwczesne i należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Ponownie rozpatrując sprawę, zainicjowaną zażaleniem skarżącej, [...].WINB będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko Sądu, dotyczące konieczności zastosowania procedury, o której mowa w art. 15 zzzzzn2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę, odpowiadającą równowartości uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.