VII SA/Wa 2252/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi B. R. – B., C. B., K. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu zażalenia B. R.-B., K. i C. B., [...] sp. j. w [...], T. J., M. i A. Ł. – utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013r. ([...]) odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. ([...]), udzielającej [...] sp. z o.o. w [...] pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-usługowego w [...] przy ul. [...] (działki nr [...] i [...]), pod warunkiem wykonania robót budowlanych (uporządkowania terenu: wywóz ziemi, wykonania prac wykończeniowych oraz naprawczych w miejscach uszkodzonej elewacji budynku) w terminie do 31 grudnia 2011 r. Organ wyjaśnił, że podstawą zaskarżonego postanowienia był art. 61 a kpa i wskazał, że zaistniała podmiotowa przyczyna niedopuszczalności wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, bowiem inwestorem jest [...] sp. z o.o. w [...], co oznacza, że wnioskodawcom nie przysługuje im legitymacja do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Następnie organ wskazał, że ww. inwestycję realizowano na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2008 r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, przeniesionej na [...] sp. z o.o. w [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r. ([...]), zmienionej decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. ([...]). Dodał, że nie toczyło się postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Podkreślił, że przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie w dniu [...] kwietnia 2010 r. przeprowadzono obowiązkową kontrolę, w trakcie której stwierdzono nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego, a w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego zgodność z projektem budowlanym. Organ wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym pozwoleniem na użytkowanie mogą brać udział także inne podmioty, ale pod warunkiem, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej. W takim przypadku decyzja zezwalająca na użytkowanie kończy bowiem postępowanie naprawcze, w którym ochroną objęte są również interesy innych osób dysponujących interesem prawnym. Skoro nie stwierdzono istotnych odstąpień od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a w sprawie nie było prowadzone postępowanie legalizacyjne, to skarżący nie są stronami w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie ww. budynku. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli: B. R.-B., K. i C. B., [...] sp. j. z siedzibą w [...], T. J., M. i A. Ł. i domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji zarzucili naruszenie: 1. art. 138 § 2 kpa poprzez bezzasadne i niezrozumiałe zmodyfikowanie swojego stanowiska przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2013 r. co do wyjaśnień, jakie powinien podjąć [...] WINB, aby ustalić czy skarżący mogą występować jako strona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkowym pozwoleniu na użytkowanie, wobec stanowiska tego samego organu, dotyczącego tej samej kwestii, podanego w postanowieniu z dnia [...] lutego 2013 r.; 2. art. 8 kpa wobec bezzasadnego i niezrozumiałego zmodyfikowania swojego stanowiska przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2013 r. co do wyjaśnień jakie powinien podjąć [...] WINB, aby ustalić czy skarżący mogą występować jako strona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkowym pozwoleniu na użytkowanie, w stosunku do stanowiska tego samego organu, dotyczącego tej samej kwestii, podanego w postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 roku, 3. art. 59 ust. 2 i 7 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że stroną postępowania może być wyłącznie inwestor, podczas gdy decyzja jest decyzją warunkową (przedłużona już dwukrotnie o dwa lata), budowę przeprowadzono z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, a inwestor i jednocześnie większościowy właściciel oraz sprzedawca lokali użytkowych ww. biurowcu nie jest zainteresowany przeprowadzeniem postępowania naprawczego i nie przeprowadził robót naprawczych i wykończeniowych w podanym i następnie przedłużanym okresie (początkowo na dzień 31 grudnia 2011 r., następnie do dnia 31 grudnia 2012 i kolejny raz, do dnia 31 grudnia 2013 r.). a inwestor realizował i realizuje proces budowlany niezgodnie z warunkami pozwolenia budowlanego, 4. art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia czy znajdzie zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego oraz czy skarżący mają interes prawny we wszczęciu postępowania, pomimo tego, że z załączonych do wniosku dowodów wynika, że miały miejsce istotne odstępstwa, co zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2010 roku (VII SA/Wa 1054/10) wyłącza stosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego i umożliwia wystąpienie jako strony postępowania również innych podmiotów, w tym właścicieli, których prawa naruszono na skutek wydania pozwolenia na użytkowanie z naruszeniem przepisów i istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, 5. art. 28, 61 § 1 oraz 61 a § 1 kpa poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., pomimo tego, że na właścicielach spoczywają obowiązki wynikające z art. 5 ust. 2, 61 pkt 1 i 2 oraz 62 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżący podkreślili, że inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od warunków pozwoleniu na budowę, co skutkowało licznymi, istotnymi wadami biurowca, co potwierdzają złożone do akt dowody. W takiej sytuacji nie miał zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, a wobec odstąpienia warunków pozwolenia na budowę mogło dojść do naruszenia interesu prawnego innych osób, którym należy zapewnić procesowe gwarancje ich ochrony. W ocenie skarżących [...] WINB nie postąpił zgodnie ze wskazaniami określonymi w postanowieniu GINB z dnia [...] lutego 2013 r. i nie wyjaśnił, czy inwestor budował zgodnie z pozwoleniem na budowę. Powyższe miało istotny wpływ na wydanie błędnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Skarżący podnieśli, że organ odwoławczy, z niezrozumiałych względów zmienił swoje stanowisko co do działań, jakie winien podjąć [...] WINB, aby ustalić czy skarżący mają przymiot strony wobec stanowiska zajętego w postanowieniu z dnia [...] lutego 2013 r. Podkreślili następnie, że pozwolenie na użytkowanie zostało uzyskane pod warunkiem wykonania prac naprawczych, który przez przeszło trzy lata nie został spełniony. Wskazali też, że zgodnie z art. 5 ust. 2, art. 61 pkt 1 i 2 oraz art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego, na właścicielach spoczywa obowiązek utrzymywania budynku w należytym stanie technicznym i estetycznym oraz niedopuszczania do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Z tego również względu przysługuje im przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, a inwestor nie jest zainteresowany przeprowadzeniem prac naprawczych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2014 r. Sąd odrzucił skargę [...] sp. j. w [...], T. J., A. Ł. i M. Ł.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 61a § 1 kpa, który legł u podstaw kontrolowanych postanowień, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 kpa jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie odmowa wszczęcia postępowania uzasadniona była przyczyną podmiotową, to jest okolicznością, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony. Przypomnieć zatem należy, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zostało zdefiniowane w art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ugruntowany jest pogląd w orzecznictwie, że interes prawny, o którym mowa w powyższym przepisie, musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego i winien wyrażać się w możliwości zastosowania tej normy w konkretnej sytuacji danego podmiotu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który polega na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może swojego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Podkreślić następnie trzeba, że zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Ww. przepis zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 kpa. Podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę. Ograniczenie to rozciąga się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko i wyłącznie inwestor, ewentualnie organ w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2662/13, Lex nr 1486645). Dodać należy, że proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyrok NSA z 29 października 2008 r., II OSK 1174/07). Jak wynika z akt sprawy sporny obiekt został zrealizowany na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2008 r. o pozwoleniu na budowę, zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2010 r. Inwestor dokonał zgłoszenia zakończenia budowy oraz w dniu 15 marca 2010 r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Po przeprowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kontroli organ wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie pod warunkiem wykonania wskazanych robót budowlanych. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została zatem wydana w konsekwencji zgłoszenia zakończenia budowy na podstawie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę oraz złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Tym samym stroną postępowania w odniesieniu do ww. pozwolenia pozostawał wyłącznie inwestor, zarówno w postępowaniu zwyczajnym, jak i nadzwyczajnym. Skarżący wprawdzie podnieśli, że inwestycja była realizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, jednakże istotne jest to, że w odniesieniu do ww. inwestycji nie było prowadzone postępowanie naprawcze w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego, którego wynikiem miałoby być pozwolenie na użytkowanie. Dopiero w takiej sytuacji można by mówić o interesie prawnym innych podmiotów niż sam inwestor i ustalać krąg stron w oparciu o art. 28 kpa. Jak już wskazano wyżej, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. W związku z powyższym należało podzielić stanowisko organów, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia udzielonego [...] sp. z o.o. na użytkowanie budynku biurowo-usługowego. W tym stanie rzeczy skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem nie stwierdzono naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 28, art. 61 § 1, 61a § 1 kpa, ani art. 7,8 i 77 § 1 kpa, jak i przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 2 i 7 Prawa budowlanego. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia prawa, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.