VII SA/Wa 226/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. G., A. G., T. P., A. D., P. D. i A.K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem nr [...] wydanym dnia [...] grudnia 2012r. na podstawie art. 138 Kpa [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2012r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010r. po rozpatrzeniu wniosku A. i P. D., M. i A. G., A. K. i T. P. udzielił przed wykonaniem wszystkich robót pozwolenie na częściowe użytkowanie budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego w zakresie I piętra, parteru i pomieszczeń w podpiwniczeniu nr 01 – przedsionek, nr 02 – pomieszczenie techniczne, nr 014 – garaż prawy na terenie działki nr ewid [...]w Obr.[...] przy ul. [...] w [...]. Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2012r. J. S. wnosił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 Kpa o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej w/w ostateczną decyzją. Wnioskodawca podniósł, że w czasie prowadzonego postępowania był właścicielem nieruchomości i przygotował całą dokumentację niezbędną do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a pozostali współwłaściciele wiedzieli o tym, zaś organ nieprawidłowo ustalił strony postępowania traktując jako stronę poprzedniego współwłaściciela budynku. Powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem wydanym dnia [...] lipca 2012r. wznowił postępowanie, a następnie kontrolowanym w postępowaniu odwoławczym postanowieniem z dnia [...] września 2012r. stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2010r. została wydana z naruszeniem prawa, lecz wobec okoliczności wynikających z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w wyniku wznowienia postępowania odmówił jej uchylenia. W ocenie organu odwoławczego postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem prawa, bo rozstrzygnięcie wydane w oparciu o przepis art. 151 § 2 powinno być wydane w drodze decyzji nie zaś postanowienia. Powyższe zdaniem organu odwoławczego stanowi podstawę dla wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 Kpa. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. G., A. G., A. D., P. D., T. P. i A. K.. W uzasadnieniu skargi podali, iż 13 lipca 2012r. J. S. zbył swój udział w wysokości 1/7 w przedmiotowej nieruchomości M. A., a ten z kolei przekazał go córce P. A. - tak więc oprócz nich i J. S. są tez inni współwłaściciele przedmiotowego budynku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie takie naruszenia wystąpiły, dlatego skargę należało uznać za zasadną. Rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowane przez sąd zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie i doktrynie ustalono, że konstrukcja prawna rozstrzygnięć wydawanych na podstawie art. 138 § 2 kpa opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie - po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, (postanowienie) prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011r. str. 518). Wskazano również, że orzeczenie, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może wydać tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa, zgodnie z którym, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2009r. sygn. akt II SA/Gd 404/09). Rozstrzygnięcie kasacyjne powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęte tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj rozstrzygnięcia stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 138 kpa realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2009r. sygn. akt II OSK 1441/08) i co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 kpa), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem przede wszystkim podjąć wszelkie kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, korzystając przy tym ewentualnie z uprawnień nadanych mu mocą art. 136 kpa. Podkreślić również należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 kpa organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, a także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa. W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003r. sygn. akt IV SA 1496/02, Monitor Prawniczy 2004/2/60 z dnia 2 grudnia 1999r. sygn. akt I SA 632/99, Lex nr 48722 z dnia 27 października 1999r. sygn. akt I SA 2127/98, Lex nr 48721). W zaskarżonym postanowieniu, jako przesłankę uzasadniającą wydanie orzeczenia kasacyjnego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał jedynie, iż organ I instancji rozstrzygnął sprawę - na podstawie art. 146 § 2, 149 § 2 § 3 § 4, § 150 § 1 i 151 § 2 kpa postanowieniem, a nie jak wynika ze wskazanych przepisów decyzją. W ocenie Sądu nieuprawnionym jest powoływanie się przez organ odwoławczy na przyczynę zastosowania art. 138 § 2 kpa jedynie z powodu błędnego nazwania wydanego przez organ I instancji orzeczenia postanowieniem, podczas gdy w istocie winno być ono nazwane decyzją i które to postanowienie zawiera wszystkie niezbędne cechy decyzji. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek usunięcia naruszenia prawa, którego dopuścił się organ I instancji przy wydaniu kontrolowanego orzeczenia, zaś nieusunięcie dostrzeżonych wadliwości upoważniałoby do stwierdzenia, że orzeczenie organu II instancji także wydane jest w sposób naruszający prawo. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że to nie forma, lecz treść merytoryczna decyduje o tym, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w konkretnej sprawie. Zatem wydanie w sprawie decyzji, którą mylnie nazwano postanowieniem nie powoduje, że mamy do czynienia z postanowieniem. Kontrolowane orzeczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania tego aktu jako decyzji, tyle tylko, że mylnie nazwane. W tej sytuacji, w ocenie Sądu nie zachodziły przesłanki uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy orzeczenie kasacyjnego. Poza powyższym w tym miejscu należy podkreślić, iż obowiązkiem organów administracji publicznej na każdym etapie postępowania jest ustalenie kręgu stron tego postępowania. Jak wynika z akt sprawy (tj. wniosku o wznowienie) oraz ze skargi i oświadczenia złożonego przez uczestnika postępowania J. S. - w dacie wydania rozstrzygnięć współwłaścicielami budynku, którego dotyczyło orzeczenie były oprócz skarżących również inne osoby, które wobec tego również winny być stronami toczącego się postępowania. Wszystkie te wątpliwości winny wyjaśnić w sposób jednoznaczny organy prowadzące postępowanie. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.