VII SA/Wa 2260/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2013 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) sierpnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego T.P. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata D. L. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Przedmiotem skargi wniesionej przez T. P. jest decyzja Wojewody [...]z [...]sierpnia 2012 r. nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania K. A. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2008 r. nr [...]. Wymienioną decyzją z [...] września 2008 r., organ architektoniczno-budowlany I instancji działając na podstawie art.28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora – T. P. z 24 lipca 2008 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o funkcję mieszkaniową, usługowo-handlową (usługi kuśnierskie) i garaż dwustanowiskowy, zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] arkusz mapy 33 przy ul. [...] w [...] - według załączonego projektu budowlanego. Odwołanie od tej decyzji wniosła uczestniczka postępowania – K. A. K. Po rozpatrzeniu wniesionego środka zaskarżenia Wojewoda [...] w dniu [...] listopada 2008 r. wydał decyzję znak: [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2008 r. Wskazana decyzja Wojewody [...], na skutek skargi K. A. K., była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wyrokiem z 21 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1218/10 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w decyzji o warunkach zabudowy zawarty został zapis dotyczący miejsc parkingowych o następującej treści: "miejsca parkingowe – na działce własnej dla części usługowo – handlowej 1 m.p. na każde 100 m² powierzchni użytkowej części usługowo – handlowej oraz dla części mieszkalnej dwa miejsca parkingowe". Sąd zauważył, iż z projektu zagospodarowania terenu stanowiącego integralną część projektu budowlanego wynika, że w granicy działki znajdują się dwa miejsca postojowe. Miejsca postojowe nie zostały opisane w opisie projektu zagospodarowania działki. Skarżąca w odwołaniu kwestionowała ilość miejsc postojowych i prawidłowość ich usytuowania. Organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonego zarzutu i nie wyjaśnił dlaczego uważa, że projekt budowlany jest w tym zakresie zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, a usytuowanie miejsc postojowych odpowiada warunkom technicznym. Wojewoda [...] nie ustosunkował się również do podnoszonego przez skarżącą w odwołaniu zarzutu przekierowania wód opadowych z działki inwestora na działkę skarżącej. Z wyjaśnień inwestora złożonych na rozprawie wynika, że kwestia odprowadzania wód opadowych była przedmiotem odrębnego opracowania jednakże akta sprawy nie zawierają takiego projektu. W konsekwencji Sąd wskazał, iż ww. uchybienia świadczą o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., albowiem organ ten nie dokonał szczegółowej analizy materiału dowodowego mającej na celu ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością oraz art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na to, że wskazany organ nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania. Wyrokiem z 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 94/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną T. P. wniesioną od ww. wyroku Sądu I instancji. Wskazana na wstępie decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] zapadła na skutek ww. wyroku Sądu I instancji, uznanego za prawidłowy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 kwietnia 2012 r. Wojewoda [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania K. A. K., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił ogólnie przebieg sprawy, po czym wskazał, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien uwzględnić wskazania Sądu (zawarte w wyroku zapadłym w niniejszej sprawie w dniu 21 września 2010 r.), w pełni zgromadzić materiał dowodowy oraz dokonać szczegółowej analizy materiały dowodowego mającej na celu ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Uzasadniając zaś decyzję winien wskazać fakty, dowody i wnioski z nich wynikające w sposób uwzględniający zarówno treść art. 107 § 3 k.p.a., jak i zasadę przekonywania z art. 11 k.p.a. Reasumując organ odwoławczy podał, iż stwierdził istotne braki w materiale dowodowym, stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji oraz, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, stąd też orzekł jak w sentencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Wojewody [...], skarżący – T. P. zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 7, art. 77, art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podnosząc powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w sprawie zapadł wyrok, którym organ orzekający był związany (wyrok z 21 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1218/10). Z uzasadnienia wyroku Sądu wynika, iż zasadniczą wadą pierwszego postępowania odwoławczego było nierozpoznanie całości zarzutów odwołania. Tym samym, jak wskazał skarżący, Wojewoda powinien ponownie rozpoznać odwołanie i odnieść się do wszystkich zarzutów. Tymczasem w zaskarżonej decyzji stanowisko Sądu przytoczono nie tylko wybiórczo, ale wyprowadzono z niego nieuzasadniony wniosek, że kwestie wskazane powinien wyjaśnić Prezydent Miasta [...]. Skarżący zwrócił też uwagę na przepis art. 138 § 2 k.p.a. Podniósł, iż korzystając z tego unormowania organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, jak również wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Takich wymagań zaskarżona decyzja nie spełnia. Jej uzasadnienie jest zbyt lakoniczne, by potwierdzić istnienie przesłanek do zastosowania ww. art. 138 § 2. W konsekwencji skarżący zarzucił, iż Wojewoda nie wykonał wyroku Sądu, zaniechał wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i wydania decyzji merytorycznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Pismem procesowym z 16 października 2012 r. skarżący podtrzymał w całości wnioski i zarzuty skargi. Uczestniczka postępowania – K. A. K. w piśmie procesowym z 28 stycznia 2012 r. wniosła o oddalenie skargi wskazując, że w innym razie dojdzie do utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd podzielił zarzuty w niej podniesione, uznał bowiem, iż zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a., jak również naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Przypomnienia wymaga, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2012 r. wydana po ponownym rozpatrzeniu odwołania K. A. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2008 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu T. P. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o funkcję mieszkaniową, usługowo-handlową i garaż dwustanowiskowy, na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w .., na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1218/10 (uchylającego poprzednie rozstrzygnięcie organu II instancji zapadłe w tej sprawie). Z uwagi na to, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., a mocą tej decyzji Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała w szczególności prawidłowość zastosowania ww. przepisu art. 138 § 2. Stąd też wskazać trzeba, iż stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego unormowania wynika, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasatoryjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten, zgodnie z omawianą regulacją prawną musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy i stanowczy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych. Musi również uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przy czym, ustalając zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek organ odwoławczy nie może zapominać o uprawnieniu jakie przysługuje mu z mocy art. 136 k.p.a. (który umożliwia uzupełnienie postępowania na etapie II instancji). Dlatego też, w ocenie Sądu, stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy winien rozważyć, czy zakres postępowania jest na tyle szeroki, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem jego uzupełnienie nie może odbyć się w oparciu o ww. art. 136, z uwagi na art. 15 k.p.a. i uregulowaną w nim zasadę dwuinstancyjności postępowania. Z powyższego wynika, iż organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron w postępowaniu odwoławczym. Wady postępowania popełnione na etapie I instancji można bowiem podzielić (kierując się przy tym obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności i ww. art. 136) na takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Jednocześnie podnieść i podkreślić trzeba, iż zastosowanie omawianej regulacji prawnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu prowadząca do wydawania w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane. Jak wynika zaś z powyżej poczynionych uwag, wydanie orzeczenia kasatoryjnego jest zastrzeżone jedynie do takich spraw, w których organ odwoławczy, aby dokonać oceny merytorycznej w sprawie, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w szerokim zakresie, a przedmiotem jego ustaleń byłyby okoliczności mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Warto też w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1242/11, w którym Sąd kasacyjny zawarł następującą tezę: "Jeżeli organ odwoławczy tylko kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, lecz nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy i nie wskazuje na okoliczność, która ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i winna zostać wyjaśniona w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ I instancji, to powinien wydać decyzję reformatoryjną w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a." Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., w szczególności z tego powodu, iż w żadnym miejscu uzasadnienia tego orzeczenia organ nie wskazał przyczyn, dla których wskazaną regulację zastosował. Nie podał na jakiej podstawie przyjął za konieczne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nie odniósł się do przesłanek wynikających z przywołanego przepisu i nie wyjaśnił, czym kierował się wydając rozstrzygnięcie przewidziane w ww. normie prawnej. Ograniczył się do bardzo ogólnikowych stwierdzeń mających świadczyć o tym, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów procesowych oraz, że sprawa wymaga uzupełnienia materiału dowodowego, ale już nie wskazał w jaki sposób i w jakim kierunku to uzupełniające postępowania miałoby być przeprowadzone, jak również nie wykazał, że zakres tego postępowania uzasadnia zastosowanie ww. art. 138 § 2. Tak skonstruowane uzasadnienie decyzji nie tylko powoduje, że decyzja ta wymyka się spod kontroli Sądu, ale też wskazuje na bardzo pobieżną analizę sprawy przez organ odwoławczy. Wskazać przy tym raz jeszcze należy, iż kontrolowana decyzja została wydana na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1218/10. Wyrok ten jest prawomocny, a to oznacza, że tak organ jak i Sąd orzekając w niniejszej sprawie jest nim związany. Wskazanym wyrokiem Sąd uchylił poprzednią decyzję Wojewody wydaną w tej sprawie, utrzymującą w mocy decyzję I instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy procesowe, albowiem nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, a te -dotyczące odprowadzania wód opadowych oraz ilości miejsc postojowych, z uwagi na ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w przypadku tych ostatnich- mogą mieć istotne znaczenie i wpływ na końcowe rozstrzygnięcie. W konsekwencji Sąd zarzucił organowi odwoławczemu, iż ten nie dokonał szczegółowej analizy materiału dowodowego. Co ważne, Sąd I instancji uznał, że dla prawidłowego załatwienia sprawy wystarczające jest uchylenie tylko zaskarżonej decyzji, i nie skorzystał z uprawnienia jakie daje art. 135 p.p.s.a. i nie uchylił również decyzji I instancji o pozwoleniu na budowę. Reasumując, na skutek zapadłego w sprawie wyroku Wojewoda obowiązany został do ponownego rozpatrzenia odwołania K. A. K. i odniesienia się do zarzutów w nim sformułowanych, a dotyczących ilości i lokalizacji miejsc postojowych oraz sposobu odprowadzania wód opadowych z inwestycji. Te bowiem, jak stwierdził Sąd, nie zostały rozważone. Przy czym, z powyższego nie wynika jeszcze, aby sprawa wymagała przekazania do organu I instancji. Samo więc wskazanie na treść uzasadnienia powyżej przytoczonego wyroku Sądu nie stanowi o zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (bo do tego w istocie sprowadza się uzasadnienie zaskarżonej decyzji). Jeśli organ odwoławczy widział taką konieczność, to winien był swoje stanowisko w tym zakresie przedstawić mając na względzie tak treść art. 138 § 2, jak i zapadły wyrok Sądu, a tego zaniechał z niewiadomych przyczyn. Należy także w tym miejscu zauważyć, iż ww. wyrok Sądu I instancji został utrzymany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2002 r. sygn. akt II OSK 94/11. Z obu tych orzeczeń Sądów wynika, że w sprawie nie dokonano odpowiednich sprawdzeń przewidzianych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem stwierdzając zgodność projektu budowlanego z warunkami zabudowy, nie rozważono m. in. czy obejmuje ona także zgodność co do ilości miejsc parkingowych. Decyzja o warunkach zabudowy szczegółowo określiła ilość miejsc parkingowych na przedmiotowej nieruchomości, mając przy tym na względzie (jak zauważył NSA) zarówno jej funkcję mieszkalną jak i usługową. Sąd I instancji w wydanym sprawie wyroku wskazał na następujący zapis tej decyzji: "miejsca parkingowe – na działce własnej dla części usługowo – handlowej 1 m.p. na każde 100 m² powierzchni użytkowej części usługowo – handlowej oraz dla części mieszkalnej dwa miejsca parkingowe". Wniosek o pozwolenie na budowę dotyczył rozbudowy i nadbudowy budynku mieszalnego o funkcję mieszkalną i usługowo-handlową oraz garaż dwustanowiskowy. Wskazany zapis decyzji o warunkach zabudowy wskazywałby, iż rozbudowywany i nadbudowywany budynek winien mieć zapewnione co najmniej 3 miejsca postojowe. Organ odwoławczy winien był więc w pierwszej kolejności -rozważając tę kwestię- ocenić, czy tak sformułowany wniosek wiążący organ architektoniczno-budowlany co do jego treści (z uwagi na jego zakres obejmujący garaż dwustanowiskowy oraz ustalenia decyzji o warunkach zabudowy), mógł być w ogóle pozytywnie załatwiony. Powyższe wymagało zaś -w ocenie Sądu- wyłącznie dokonania oceny merytorycznej, do której organ II instancji w sprawie (pomimo jasnych wskazówek Sądu) w ogóle nie przystąpił. Wskazany aspekt sprawy ma zaś istotne znaczenie dla końcowego jej wyniku, albowiem organ nie może zatwierdzić projektu budowlanego w razie ustalenia jakichkolwiek odstępstw w projekcie od ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie, Sąd zauważa, iż tylko w sytuacji stwierdzenia, że projekt budowlany zawiera braki i w związku z tym konieczne jest zastosowanie przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (umożliwiającego usunięcie wad materialnych w przedłożonej przez inwestora dokumentacji), za uzasadnione należałoby uznać wydanie orzeczenia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., ale na tę okoliczność organ II instancji również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał, wydając tym samym rozstrzygnięcie pozbawione prawidłowej analizy i argumentacji. Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, iż Wojewoda [...] stosując art. 138 § 2 k.p.a. dopuścił się jego naruszenia, albowiem w zaistniałych w sprawie okolicznościach faktycznych i prawnych nie wykazał konieczności zastosowania ww. art. 138 § 2 i wydania orzeczenia kasatoryjnego. Takim działaniem dopuścił się także istotnego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 153 p.p.s.a., albowiem nie wykonał wytycznych wynikających z wyroku Sądu z 21 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1218/10. Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1, 2 i 3 sentencji. Na zasadzie art. 250 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach dla pełnomocnika świadczącego pomoc prawną z urzędu.