VII SA/Wa 2265/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013r. sprawy ze skargi [...] S.K.A. w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego skargę oddala UASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżonym w niniejszej sprawie, postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia R. B. – H. i J. H., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego - uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012r., [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił R. B.- H. i J. H. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tegoż organu z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]z dnia [...]grudnia 2011 r., i jednocześnie: zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego wielorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi, podpiwniczeniem i garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu i wjazdem na teren na działce nr [...] i części działki nr [...]w obr[...]przy ul. [...] w [...] (kategoria obiektu XIII), udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nakładającą obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ wyjaśnił, iż w rozpatrywanej sprawie wniosek o wznowienie postępowania został oparty o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ pierwszej instancji odmawiając wznowienia postępowania przychylił się do stanowiska zajętego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1158/10, w myśl którego, w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a okoliczność, czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania. - postanowienia o wznowieniu postępowania, ewentualne postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Natomiast, gdy okaże się, że podanie takie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc w toku wznowionego postępowania, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest badana wyłącznie pod kątem ustalenia, czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, że bez własnej winy nie brała ona udziału w tym postępowaniu. Zdaniem organu drugiej instancji, w realiach rozpatrywanej sprawy, bardziej uzasadnione jest zastosowanie procedury wynikającej ze stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1286/09, zgodnie z którym powodem odmowy wznowienia postępowania nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to winno się to odbywać po wznowieniu postępowania, z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji z art. 149 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że okoliczność braku legitymacji R. B. – H. i J. H. do żądania wznowienia postępowania została ustalona przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Organ pierwszej instancji winien ustalić, czy wnioskodawcy posiadają interes prawny do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]lutego 2012 r. w świetle art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na postanowienie Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012r. złożyła - [...]spółka z ograniczoną odpowiedzialnością s.k.a w [...]. W skardze zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy:- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy istniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.,- art. 7 w zw. art. 77 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia, pomimo braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego,- 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że organ I instancji naruszył ten przepis, w sytuacji gdy zastosowano go prawidłowo, - 147 k.p.a. poprzez błędne zakwestionowanie prawidłowych ustaleń organu I instancji w przedmiocie nie przyznania podmiotom wnioskującym o wznowienie postępowania przymiotu strony postępowania, -149 § 3 k.p.a., poprzez błędne uchylenie postanowienia, w sytuacji gdy istniały przesłanki do jego wydania w oparciu o w/w przepis. Skarżąca Spółka, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 23/2008 wskazała, że organ przystępując do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania bada formalne podstawy wznowienia, a w przypadku jednoznacznego stwierdzenia przez organ braku przymiotu strony przez wnioskującego o wznowienie, właściwe jest wydanie na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W ocenie strony skarżącej skarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 147 kpa, jak również z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w sytuacji gdy wnioskujący nie posiadali przymiotu strony i nie byli legitymowani do złożenia wniosku o wznowienie, prawidłowe było postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Ponadto, kwestia posiadania przez R. B. – H. oraz J. H. interesu prawnego była badana już w toku postępowania zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co znalazło odzwierciedlenie również w treści tej decyzji. Organ stwierdził jednoznacznie, że w/w osoby nie posiadają interesu prawnego uprawniającego ich do udziału w tym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego postanowienia pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r., który uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sąd podziela stanowisko, zgodnie z którym powodem odmowy wznowienia postępowania nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Wskazać należy, iż złożenie podania o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy w trybie przewidzianym w art. 149 k.p.a. tj. wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (§ 1) lub odmową w drodze postanowienia wznowienia postępowania (§ 3). Stosownie do § 2 wskazanego artykułu postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje w drodze postanowienia, wtedy gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. lub art. 145a § 2 k.p.a. a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeżeli, jako przesłankę wznowienia, wskazano okoliczności z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. , to kwestia legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania tzn. to, czy podmiot wnoszący podanie ma istotnie przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, musi być przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Wznowienie postępowania jest wówczas konieczne dla zbadania tego, czy dana podstawa występuje. Zdaniem Sądu, odmowa wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., w przypadku gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) nie może opierać się na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Ustalenie tego, czy występują podstawy wznowienia postępowania wskazane w ww. przepisie może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego. Takie stanowisko prezentowane jest w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a sąd rozstrzygający niniejszą sprawę je w pełni podziela (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski Warszawa 2005, wyd. C. H. Beck str. 668, str. 672, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 stycznia 2009 r. II OSK 1747/07 Lex nr 484887, z dnia 30 stycznia 2008 r. II OSK 1949/06 lex nr 437529, z dnia 5 grudnia 2007 r. II OSK 1631/06 niepubl., z dnia 5 grudnia 2007 r. II OSK 1621/06 niepubl.). W przedmiotowej sprawie podanie o wznowienie postępowania zostało oparte właśnie na podstawie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec tego niedopuszczalne było badanie przez organ I instancji przed wznowieniem postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., czy wnioskodawcy posiadają interes prawny a następnie wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie o wystąpieniu podstaw wznowienia w postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania, jak to ma miejsce w tej sprawie, jest naruszeniem art. 149 § 2 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami, dopiero po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego, gdy organ nie ustali wystąpienia podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a k.p.a., wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Dopiero po wznowieniu postępowania powinno dojść do ustalenia, czy wnoszący podanie o wznowienie postępowania są stroną w sprawie Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - nietrafnym był pogląd organu I instancji, iż ocena interesu prawnego wnioskodawców związana z przesłanką z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powinna być dokonywana w fazie wstępnej, zastrzeżonej wyłącznie dla zbadania prawidłowości wniosku o wznowienie postępowania tylko pod względem formalnym. Doprowadziło to do sytuacji, że ocena ww. przesłanki w kontekście przepisów prawa materialnego nastąpiła w obszernym postępowaniu dowodowym, jednak bez wszczęcia postępowania w sprawie. I tak, w świetle ww. argumentacji organ odwoławczy słusznie uchylił postanowienie o odmowie wznowienia postępowania i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał też, że w niniejszej sprawie przymiot strony wnoszących o wznowienia postepowanai powinien być badany przez pryzmat p przepisu art. 28 k.p.a. , nie zaś art. 28 ustawy Prawo budowlane, gdy zważyć, że ten ostatni ma zastosowanie wyłącznie do postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Kierując się powyższą argumentacja Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).