VII SA/Wa 2269/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku B. P., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...], którym odmówiono wznowienia postępowania, zakończonego własną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r znak [...], utrzymującą w mocy decyzję GINB z dnia [...] marca 2015 r., znak [...] o stwierdzeniu nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. znak [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. znak [...] (nakazującej B. Ł. i K. Ł. rozbiórkę wiaty - zadaszenia podwórka posesji przy ul. [...] na dz. nr [...], w terminie do dnia 31 sierpnia 1997 r.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że skarżąca jako okoliczność mającą stanowić podstawę wznowienia postępowania podała, że zgodnie z ustaleniami organów orzekających w sprawie, na działce nr [...], znajdują się dwie wiaty, a zatem nie jest jasne, której z nich dotyczy orzeczony nakaz rozbiórki. Tymczasem ta sama okoliczność stanowiła jeden z zarzutów ponownego wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] grudnia 2018 r., choć ówcześnie skarżąca nie wywodziła tej okoliczności z protokołu kontroli z dnia 10 kwietnia 1997 r. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, przyjąć należy, że skarżąca wiedziała o okolicznościach stanowiących podstawę wniosku o wznowienie postępowanie najpóźniej w chwili składnia wniosku z dnia 17 grudnia 2018 r. i tym samym uchybiła miesięcznemu terminowi określonemu w art. 148 § 1 k.p.a. Dodatkowo organ wskazał, że powołanie przez wnioskodawczynię jako nowego dowodu, dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję, uzasadnia odmowę wznowienia postępowania. Wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. GINB orzekał na podstawie kompletnych akt sprawy, w których znajdował się także sporny protokół. Nie oznacza to jednak, że GINB miał obowiązek wprost odnosić się w decyzji do wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a więc fakt, że nie odniósł się do tego protokołu w żadnym wypadku nie może oznaczać, że dowód ten nie był mu znany. Organ, orzekając w postępowaniu nieważnościowym, ma obowiązek z urzędu rozważyć wszystkie przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., niezależnie od zarzutów przedstawionych we wniosku o stwierdzenie nieważności. Tak też uczynił GINB wydając decyzję dnia [...] kwietnia 2015 r. i uznając, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w tym przepisie. Ocenę tę podzieliły sądy administracyjne w prawomocnych wyrokach, potwierdzając jednocześnie legalność ww. decyzji GINB. W tej sytuacji opieranie wniosku o wznowienie postępowania na tej podstawie, że GINB nie rozważył przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., nie może, zdaniem organu odwoławczego, odnieść skutku. Podsumowując GINB stwierdził, że argumenty przytoczone przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie nie dają podstawy do uchylenia wydanego postanowienia, gdyż odpowiada ono prawu. W zakresie nowej okoliczności faktycznej strona skarżąca uchybiła terminowi określonemu w art. 148 § 1 k.p.a., natomiast wznowienie postępowania na podstawie nowego dowodu nie jest możliwe, gdyż wskazywany dowód znajdował się w aktach sprawy, na podstawie których wydano kwestionowaną decyzję. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając wydanie z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, iż wskazany przez wnioskodawczynię dowód nie może być uznany za nowy dowód w rozumieniu tego przepisu, skutkujące odmową wznowienia postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. pomimo istnienia przesłanki do wznowienia postępowania. Z uwagi na powyższe naruszenie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że pismem z dnia 4 grudnia 2018 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z powołaniem się na uzasadnienie decyzji Wojewody [...], w którym powołano się wprost na notatkę służbową spisaną przez Nadzór Budowlany Urzędu Miasta [...] w dniu 23 maja 1997 r. Notatka ta nie odnosiła się do kwestii ustalenia ilości wybudowanych wiat - tej kwestii dotyczy jedynie powołany we wniosku o wznowienie postępowania protokół oględzin nieruchomości sporządzony w dniu 10 kwietnia 1997 r. Dlatego też uzasadnienie decyzji Wojewody [...] mogło wprowadzać w błąd co do ustaleń w sprawie. W związku z tym powołanie się na okoliczności, które nie wynikały ze wskazanej notatki nie mogło być, zdaniem skarżącej, skuteczne i było błędne. Jak wskazano we wniosku o wznowienie postępowania dopiero ponowna analiza akt sprawy doprowadziła do ustalenia, iż to w protokole oględzin nieruchomości z 10 kwietnia 1997 r. wskazano, że na przedmiotowej nieruchomości wybudowano dwie wiaty. Dlatego też jest to nowa okoliczność. Analiza tego protokołu prowadzi do wniosku, iż przed wydaniem przez Prezydenta Miasta [...] decyzji dotyczącej rozbiórki ( z dnia [...].06.1997 r.) podczas oględzin nieruchomości ustalono, iż na przedmiotowej nieruchomości wybudowano dwie wiaty. Natomiast sama decyzja nakazująca rozbiórkę dotyczy tylko jednej wiaty, bez jej dokładnego opisania, w związku z czym nie wiadomo której z dwóch wiat dotyczy przedmiotowa decyzja - tym samym decyzja ta od samego początku była niewykonalna. Organ wydając decyzję z [...] kwietnia 2015 r. ograniczył się jedynie do kwestii wskazanych pierwotnie przez Wnioskodawczynię i nie badał pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.. Skoro treść protokołu oględzin z 10 kwietnia 1997 r. wskazuje jednoznacznie, iż decyzje Prezydenta Miasta [...] i Wojewody [...] były od początku niewykonalne to gdyby organ znał ten dokument wydając decyzję [...] kwietnia 2015 r. musiałby, zgodnie z zasadami logiki, stwierdzić istnienie przesłanek nieważności przedmiotowych decyzji. Skoro jednak tego nie zrobił to jedynym logicznym wytłumaczeniem jest fakt, iż Organ nie znał tego protokołu oględzin. Obecnie nie można jednoznacznie orzec czy przedmiotowy dokument znajdował się w aktach sprawy przy wydawaniu decyzji z [...] kwietnia 2015 r. czy też nie. Mogło się bowiem zdarzyć, iż przedstawione organowi akta były niepełne. Zdaniem skarżącej przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. posługuje się pojęciem dowodu "nieznanego organowi" a nie dowodu "nieznajdującego się w aktach sprawy". Żaden przepis nie wprowadza domniemania, iż dowód znajdujący się w aktach sprawy był znany organowi orzekającemu w sprawie. W związku z tym twierdzenie, iż dowód, który znajduje się w aktach sprawy nie może być uznany za nowy dowód nawet w sytuacji gdy nie był on wcześniej znany organowi należy uznać za wykładnię contra legem. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a argumentacja w niej zaprezentowana jest nietrafna. Skoro postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w jednym z tzw. trybów nadzwyczajnych, to wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją prawa procesowego stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej już decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania ma charakter nadzwyczajny i stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji. Ustawodawca, z uwagi na tę zasadę, ograniczył możliwość składania wniosków o wznowienie postępowania wyznaczając ramy czasowe do dokonania tej czynności. I tak w przypadku podania o wznowienie postępowania z uwagi na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. czyli wyjście na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, na którą to przesłankę powołuje się strona skarżąca, podanie o wznowienie postępowania należy wnieść w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Skuteczne zainicjowanie postępowania wznowieniowego możliwe jest zatem wyłącznie, gdy wnioskodawca dochowa tego terminu. Natomiast przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w razie niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważności. Wobec tego pierwszy etap w postępowaniu wznowieniowym obejmuje ustalenie właściwej podstawy wznowieniowej oraz terminowości złożenia wniosku. Skarżąca we wniosku z dnia 7 lipca 2020 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...], jako podstawę wznowieniową, podała, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności nieznane organowi. Tą nową okolicznością ma być znajdujący się w aktach sprawy protokół oględzin z dnia 10 kwietnia 1997 r., z którego wynika, że na działce wykonano dwie wiaty o konstrukcji stalowej. Protokół ten został odnaleziony, jak podała, przy ponownej analizie akt, w dniu 24 czerwca 2020 r. Tymczasem jak trafnie dostrzegł GINB, na tę samą okoliczność skarżąca powoływała się we wniosku z dnia 4 grudnia 2018 r. o stwierdzenie nieważności Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. W tym wniosku (strona 3) wnioskodawczyni powołała się na notatkę służbową spisaną przez Nadzór Budowlany UM [...] z dnia 23 maja 1997 r., w której mowa o 2 wiatach o konstrukcji stalowej. Zarówno w owym wniosku o stwierdzenie nieważności oraz we wniosku o wznowienie postępowania w zasadzie dowodzi, że wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę tylko jednej wiaty bez jej dokładnego określenia powoduje, że decyzja od chwili wydania była niewykonalna ponieważ nie jest możliwe ustalenie, której wiaty dotyczy (strona 2 wniosku o wznowienie postępowania, strona 3 wniosku o stwierdzenie nieważności). Skarżąca, w dniu składania wniosku o stwierdzenie nieważności, miała zatem świadomość, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, które wspominają o dwóch wiatach stalowych na jej działce. Wobec tego ustalenie organów orzekających w niniejszym postępowaniu, że wniosek o wznowienie postępowania nie został złożony z zachowaniem ustawowego terminu należy uznać za prawidłowy. Co istotne we wniesionej skardze ustalenie to w ogóle nie jest kwestionowane. Kwestionowane jest natomiast stwierdzenie, że dokument znajdujący się w aktach sprawy (protokół oględzin) nie może stanowić - w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podstawy do wznowienia postępowania. Skarżąca w istocie próbuje dowieść, że mimo to, iż z akt sprawy wynika, że organy orzekające w niniejszej sprawie (w trybie zwykłym i nadzwyczajnym) posiadały informacje, że na działce nr [...] znajdują się 2 wiaty stalowe, to istotną dla sprawy nową okolicznością faktyczną lub nowym dowodem istniejącym w dniu wydania decyzji, nieznanym organowi, który wydał decyzję i powodującą konieczność wznowienia postępowania ma być znajdujący się w aktach sprawy protokół oględzin z 10 kwietnia 1997 r., z którego wynika, że na działce wykonano dwie wiaty o konstrukcji stalowej. Tymczasem nie jest to ani okoliczność, ani też dowód nowy lub nieznany organowi. Skarżąca w zasadzie próbuje wykorzystać instytucję wznowienia postępowania do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną w kolejnej instancji. Tymczasem pojęcie "nowe dowody i nowe okoliczności faktyczne" należy interpretować w sposób ścisły. Nowy dowód to taki, za pośrednictwem którego można wykazać istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Za nowy dowód lub okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu, ocena znanych wówczas temu organowi dowodów i faktów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. Natomiast pojęcie "wyjdą na jaw" oznacza takie dowody, co do których istnienia strona postępowania nie posiadała wiedzy. Nie można przyjąć, że dany dowód lub okoliczność były nieznane organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikały one z materiałów będących w dyspozycji tego organu (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1999 r., sygn. III SA 5019/98, z dnia 23 lipca 2003 r., sygn. III SA 2001/01, z 28 marca 2017 r. sygn. II GSK 2080/15, z 9 października 2019 r., sygn., II GSK 2874/17, z 12 października 2018 r., sygn. II FSK 2203/16). Odmienna wykładnia przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a nie da się pogodzić z zasadą trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), w świetle której wznowienie postępowania ma charakter instytucji wyjątkowej. Wyjątku zaś nie można interpretować rozszerzająco. Skoro jak twierdzi pełnomocnik skarżącej protokół oględzin z dnia 10 kwietnia 1997 r., był w aktach sprawy w dniu przeglądania przez niego akt (24 czerwca 2020 r.), trudno przyjąć, by wcześniej go nie było i nie był znany organom orzekającym w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Co istotne, jeżeli pełnomocnik uważnie przeglądał akta z łatwością powinien dostrzec, że fakt posadowienia dwóch wiat stalowych na działce nr [...] wynika również z innych dokumentów zgromadzonych w tej sprawie. Choćby z opinii dotyczącej stanu technicznego ścian budynków przylegających do działki nr [...] w [...] przy ul. [...], sporządzonej w dniu 18 czerwca 1997 r. wynika, że "w grudniu 1996 r. powstało na podwórku posesji przy ul. [...] zadaszenie w formie dwóch wiat". Także w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r. nr [...] wskazano, że "inwestorzy wykonali 2 wiaty". Skarżąca miała zatem pełną świadomość, że organ posługuje się pojęciem "dwóch wiat" mając na uwadze jedną budowlę. Wskazuje na to choćby okoliczność, że piśmie z dnia 1 grudnia 1996 r. B. i K. Ł., jako użytkownicy wieczyści działki nr [...], wyrazili zgodę na prowizoryczne zadaszenie działki – nad sklepem obuwniczym, zaś ww. opinii z dnia [...] czerwca 1997 r., sporządzonej na wniosek ówczesnego prowadzącego sklep obuwniczy wynika, że zadaszenie powstało w formie dwóch wiat pokrytych blachą trapezową, połączonych świetlikiem. Wobec tego jeśli nawet protokół oględzin z dnia 10 kwietnia 1997 r., poprzedzony zawiadomieniem z dnia 20 marca 1997 r. o oględzinach, nie był znany organom orzekającym w sprawie o stwierdzeniu nieważności, to został wskazany w decyzji nr [...], już w pierwszym akapicie. Organy orzekające w postępowaniu nieważnościowym wiedziały zatem o jego istnieniu. Natomiast nieodniesienie się do tej okoliczności w dalszych postępowaniach, prowadzonych w trybie nadzwyczajnym, nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania, ponieważ nie jest to nowa okoliczność dla organu wydającego decyzję, a w dodatku wynikała ona z dokumentów będących w dyspozycji tego organu. Dlatego skarga, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) podlegała oddaleniu. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a., bowiem przedmiot skargi mieścił się w dyspozycji tego przepisu (postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie).