II GSK 2080/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 2017/14 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 6 listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia 6 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także postanowienie z dnia 2 października 2014 r., w punkcie II. zasądził od Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz skarżącego [...] kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] , producent rolny, wniósł w dniu 9 maja 2012 r. o przyznanie płatności na rok 2012: jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz uzupełniającej płatności podstawowej (UPO). Wniosek dotyczył przyznania płatności do obszaru działek rolnych znajdujących się w powiecie wadowickim gmina Wadowice obręb ewidencyjny [...] oraz obręb ewidencyjny [...] . Zadeklarowano do płatności JPO 2,93 ha oraz UPO 2,01 ha. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją z dnia 27 listopada 2012 r. przyznał płatność zgodnie z wnioskiem w kwocie [...] zł, na którą złożyła się jednolita płatność obszarowa w wysokości [...] zł oraz uzupełniająca płatność obszarowa w wysokości [...] zł. Następnie organ I instnacji w dniu 2 października 2014 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 27 listopada 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w wyniku aktualizacji ortofotomapy z 2012 r. dokonano analizy powierzchni kwalifikowanej do płatności i stwierdzono zmianę zagospodarowania. Stanowi to istotne dla niniejszej sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, co odpowiada przesłance wznowienia postępowania wskazanej w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. W związku z powyższym decyzją z dnia 16 października 2014 roku uchylił decyzję z dnia 27 listopada 2012 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz przyznająca płatność w pomniejszonej wysokości i jednocześnie odmówił przyznania [...] jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, z powodu stwierdzenia różnic pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, kwalifikującą się do objęcia jednolitą płatnością obszarową. W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. (Dz. U. WE L 316 z 02-12-2009 r. z późn. zm.) ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009r., str. 1, ze zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej k.p.a.). Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2012 do JPO wynosiła 2,93 ha i taka sama była powierzchnia kwalifikowana do płatności. Z kolei powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej oraz na miejscu i wynosiła 2,19 ha. Różnica między zadeklarowaną powierzchnią działek rolnych oraz powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli wyniosła 0,74 ha. Wartość procentową różnicy wyniosła [...] % co jest wartością wyższą od 20% choć niższą niż 50% i zgodnie z art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w sytuacji gdy występuje taka różnica procentowa nie przyznaje się pomocy w danym roku. Po rozpoznaniu odwołania [...] , Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu 2 października 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji weryfikując prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia porównał powierzchnie zadeklarowane we wniosku z powierzchniami referencyjnymi (maksymalnie potencjalnie uprawnionymi do płatności) przy pomocy systemu LPIS (system identyfikacji działek rolnych). Dokonane porównanie potwierdziło niezgodność pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią a powierzchnią uprawnioną. Ponadto organ wskazał, że podstawą dla stosowania kontroli jest art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 umożliwiający weryfikacje deklaracji zawartych we wnioskach ze stanem rzeczywistym. Na podstawie art. 19 ust. 2 do rolników wysyłane są spersonalizowane formularze wniosków o płatności wraz z materiałem graficznym obejmującym wydruki ortofotomap i uzupełnione o dane za rok wcześniejszy, jednak na podstawie art. 12 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wnioskodawca ma obowiązek naniesienia we wniosku poprawek i podania aktualnych danych. Ustalenie powierzchni uprawnionych do płatności odbywa się w oparciu o możliwie aktualne źródła danych, a organy ARiMR posiadają uprawnienie do wstecznej oceny powierzchni kwalifikowanych do płatności. Uchylając zaskarżone decyzje Sąd I instancji wskazał, że podstawą wzruszenia ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia 27 listopada 2012 r. na mocy, której przyznano skarżącemu płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na 2012 r., była przesłanka określona w art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. W myśl tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Tym samym, aby organ mógł ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną łącznie musiały zaistnieć następujące przesłanki: 1) sprawa została zakończona decyzją, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji (ostateczną), 2) wyszły na jaw nowe okoliczności lub nowe dowody, 3) wspomniane okoliczności lub dowody są istotne dla sprawy oraz 4) istniały w momencie wydania decyzji, lecz nie były znane organowi. Wznawiając postępowanie z urzędu organ I instancji wskazał, że przesłanką wznowienia postępowania była okoliczność wejścia w posiadanie aktualnych zdjęć lotniczych/satelitarnych wskazujących, że część powierzchni, za które skarżący otrzymał płatności mogła nie spełniać w 2012 r. obligatoryjnych warunków do przyznania płatności z uwagi na ich zalesienie. Jednocześnie Kierownik Biura Powiatowego wskazał, że przetworzone zdjęcia działek rolnych (ortofotomapy) stanowią istotny dla sprawy dowód nieznany organowi w dniu wydania decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy zdjęcia lotnicze działek skarżącego ocenione przez organ, jako nowe dowody istniejące w dacie wydania kwestionowanej decyzji, a nieznane organowi, wykonane zostały 19 maja 2012 r., 15 kwietnia 2009 r., 6 września 2013 r., 17 października 2012 r., 29 września 2011 r., oraz w lipcu 2012 r. Zdjęcia te, jak przyznał organ pochodzą z systemu elektronicznego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zatem były w zasobach organu, co oznacza, że były organowi znane w dacie wydania decyzji z dnia 27 listopada 2012 r., za wyjątkiem zdjęć pochodzących z 2013 r. W jednym jak i w drugim przypadku nie mogą stanowić przesłanki wznowienia postępowania, na którą powołał się organ, bowiem nie jest to procedura służąca do usuwania błędu organu polegającego na niezapoznaniu się z dowodami istniejącymi i dostępnymi w dacie wydania decyzji, ani pozwalająca na uzupełniane postępowania dowodowego w celu modyfikacji decyzji ostatecznych. Sformułowanie użyte w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - "wyjdą na jaw" – oznacza, że istotny jest moment ujawnienia danego dowodu lub okoliczności, a więc chwila udostępnienia ich organowi. Tym samym nie można przyjąć, że okoliczność zalesienia części powierzchni działek rolnych, za które skarżący otrzymał w 2012 r. płatności, ani też fakt wejścia w posiadanie aktualnych zdjęć lotniczych/satelitarnych wskazujących, że część powierzchni, za które skarżący otrzymał płatności mogła nie spełniać w 2012 r. warunków do przyznania płatności z uwagi na ich zalesienie, ujawniły się dopiero po wydaniu decyzji i były nieznane organowi, który wydał decyzję, bowiem zarówno okoliczność, jak i dowód ją potwierdzający (ortofotomapa) wynikały i znajdowały się w materiałach będących w dyspozycji tego organu, przed wydaniem decyzji (podobnie WSA w Łodzi w sprawie o sygn. I SA/Łd 1077/09, pub. LEX nr 606558). W sprawie nie było podstaw do zastosowania instytucji procesowej, jaką jest tryb wznowienia postępowania. W konsekwencji nie istniała możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Naruszenie prawa procesowego tj.: art.16 Kpa oraz art.145 §1 pkt 5 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji, a także postanowienia o wznowieniu postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz organu administracyjnego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez błędną ocenę stanu faktycznego polegającą na przyjęciu iż dowody w postaci aktualnych zdjęć lotniczych działek istniały już w dacie wydania kwestionowanej decyzji podczas gdy dowody te organ uzyskał dopiero w dniu 15 lutego 2013 r. 2. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a poprzez stwierdzenie że nie było podstaw do zastosowania trybu wznowienia postępowania w rozstrzyganej sprawie 3. art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji oraz postanowienia pomimo braku naruszenia prawa materialnego ,braku naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania i braku naruszenia prawa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a, a mianowicie na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem organu wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji błędnie uznał, że nie było podstaw do zastosowania trybu wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, sporne zdjęcie lotnicze działek rolnych skarżącego, wykonane w dniu 19 maja 2012 r. (data widoczna na wydruku fotografowanego obszaru, prawy górny róg) nie było w dniu jego wykonania dostępne dla organu. Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, że zdjęcia takie podlegają obróbce, tak aby spełniały wymogi fotografii umożliwiającej rzetelne pomiary odległości i powierzchni (ortofotomapa) i wgrywane do systemu w późniejszym terminie. Data dostępności zdjęcia dla organu jest uwidoczniona na zrzucie ekranu spornego zdjęcia, i wynika z niego, że zdjęcie to w systemie było dostępne od 15 lutego 2013 r. Data te jest późniejsza od daty doręczenia pierwotnej decyzji przyznającej skarżącemu płatności, wydanej w dniu 27 listopada 2012 r. Organ podkreślił ponadto, że znajdujące się w aktach pozostałe zdjęcia z 2012 r. nie pochodzą z systemu elektronicznego ARiMR, ale z programu Google Earth i miały one charakter pomocniczy, a nie rozstrzygający, ponieważ decydujące znaczenie w sprawie miało zdjęcie z sytemu. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że wznowienie postępowania administracyjnego dopuszczalne jest na warunkach ściśle określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i ewentualnie w przepisach szczególnych. Zgodnie więc z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wskazany przepis określa przesłanki wznowienia postępowania, jakimi są nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody. Istotne przy tym jest, aby dowody i fakty stanowiące podstawę wznowienia postępowania nie były znane organowi, który wydał decyzję. W orzecznictwie sądowym na tle regulacji z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zwraca się uwagę, że dowody i fakty stanowiące podstawę wznowienia postępowania muszą być nowe, tzn. nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Muszą więc stanowić nowość w konkretnym postępowaniu. Musiały nie być znane organowi, przed którym toczyło się postępowanie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 838/13, lex nr 1407919). Jednocześnie podkreśla się, iż nie można przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1999 r., sygn. III SA 5019/98, ONSA 2000/2/62; wyrok NSA z dnia 23 lipca 2003 r., sygn. III SA 2001/01, lex nr 90459). Powyższe rozumienie art. 145 § 1 pkt5 k.p.aprowadzi do wniosku, że nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody, aby mogły być podstawą wznowienia postępowania nie mogły być znane organowi, przed którym postępowanie się toczyło i zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 946/14). Ponadto podkreślić należy, że postępowania wznowieniowego nie można jednak w sposób bezpośredni utożsamiać z uprawnieniem do prowadzenia od nowa postępowania w sprawie bez jakichkolwiek ograniczeń (tak jakby badano ją po raz pierwszy). Organ zobowiązany jest bowiem poruszać się w takich granicach, jakie wyznaczają przyczyny wznowienia, w szczególności ustalić i potwierdzić ich istnienie i wpływ na wydaną decyzję. Wznowienie polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy celem ustalenia, czy kwalifikowana wada postępowania nie wpłynęła na treść aktu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie postępowanie wznowieniowe dotyczyło ostatecznej decyzji z dnia 27 listopada 2012 r. przyznającej skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. Z punktu widzenia istotnych okoliczności sprawy prowadzonej w tym trybie szczególnych ważne jest, jakimi dowodowymi organ mógł dysponować i jakie okoliczności znał, bądź z łatwością mógł poznać prowadząc postępowanie od momentu stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji. Ponadto podkreślić należy, że przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga, aby na jaw wyszły istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, jednakże nieznane organowi, który ją wydał. W rozpoznawanej sprawie w zasadzie jest niesporne, że zdjęcia lotnicze, w tym zdjęcie stanowiące podstawę do sporządzenia ortofotomapy sporządzone zostało w 2012 r. Jednakże zdaniem organu, tylko zdjęcia pochodzące z systemu informatycznego ARiMR są wiarygodne, a skoro były dostępne dla organu po wydaniu decyzji ostatecznej, stanowiło podstawę do wznowienia postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka argumentacja organu jest nieprawidłowa. Jak już wcześniej wskazano, podstawą wznowienia postępowania administracyjnego jest ujawnienie nowych okoliczności faktycznych i dowodów, które organowi nie były znane w dniu wydania decyzji. Jednakże brak podstaw do wprowadzania ograniczeń co do rodzaju dowodów, czy też faktów, których ujawnienie uzasadniałoby skorzystanie z tego szczególnego trybu wzruszenia decyzji. Dlatego też nie można przyjąć takiej argumentacji organu, zgodnie z którą tylko określonego rodzaju dowody uzasadniają wzruszenie decyzji, a dowody te ujawnione zostały w po dniu jej wydania, pomimo faktu, że organ wiedział o nieprawidłowościach związanych z przyznaniem płatności. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym organ wyposażony przez prawodawcę (unijnego i krajowego) w odpowiednie, wysokospecjalistyczne i kosztowne narzędzia weryfikacji prawidłowości wniosków o płatność, nie może w razie oczywiście zawinionego braku wykorzystania ich w postępowaniu administracyjnym, zawsze zasłaniać się prawem do wznowienia postępowania, bowiem w jego ocenie wyszły na jaw nowe okoliczności, wprawdzie znane w chwili wydania decyzji, ale nie mające waloru dowodu, a jedynie pełniące charakter pomocniczy. Ponownie należy podkreślić, że na gruncie art. 145 § 1 pkt 5 kpa istotne jest, aby nowe fakty i dowody nie były znane organowi, przed którym toczyło się postępowanie. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w rozpoznawanej sprawie organowi I instancji, który wydał decyzję z dnia 27 listopada 2012 r. znane były okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania. Natomiast instytucja wznowienia postępowania nie służy do naprawiania błędów popełnionych przez sam organ. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.