VII SA/Wa 227/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w P. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Decyzją z [...] października 2021 r. nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pozwolił Miastu [...] na działania, polegające na usunięciu 18 sztuk drzew oraz krzewów i podrostu drzew o łącznej powierzchni 200 m2 rosnących na terenie leśnego parku miejskiego przy ul. [...] w P. (dz. nr ewid. [...] z obrębu [...]), wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z [...] czerwca 1981 r. II. Na skutek wniosku Stowarzyszenia [...] w P. z 20 października 2021 r., WKZ postanowieniem z [...] października 2021 r. nr [...], na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew w Leśnym Parku Miejskim w P., prowadzonym pod sygnaturą nr [...] (prawidłowy znak postępowania [...] - przyp. Sądu). III. Stowarzyszenie [...] pismem z 10 listopada 2021 r. (nadanym w placówce pocztowej tego samego dnia) wniosło odwołanie od decyzji WKZ z [...] października 2021 r. nr [...]. IV. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. znak [...], na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził jego niedopuszczalność. Wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zaskarżona decyzja została doręczona jedynej stronie tego postępowania - Miastu [...] drogą elektroniczną w dniu 20 października 2021 r., o czym świadczy urzędowe poświadczenie przedłożenia (UPP) wygenerowane przez system elektroniczny. Strona postępowania, działając na podstawie art. 127a § 1 k.p.a., zrzekła się prawa do wniesienia odwołania od powyższej decyzja MWKZ. Stosowne oświadczenie w tej sprawie zostało doręczone organowi pierwszej instancji 21 października 2021 r., czego dowodzi urzędowe poświadczenie przedłożenia (UPP). Zgodnie z art. 127a § 2 k.p.a. z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. NSA w wyroku z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2180/19 wskazał, że z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Odwołanie wniesione później zostaje złożone od decyzji ostatecznej. Jeżeli odwołanie wnoszone jest przez podmiot, któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i który nie wniósł odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział, to organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność w trybie art. 134 k.p.a., bowiem dotyczy ono decyzji ostatecznej. Stowarzyszenie [...] uzyskało status podmiotu działającego na prawach strony w niniejszej sprawie z dniem doręczenia postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2021 r., tj. w dniu 4 listopada 2021 r. (zaś w świetle odmiennego poglądu prezentowanego w orzecznictwie - od dnia wydania przez organ postanowienia o dopuszczeniu go do udziału w postępowaniu, tj. [...] października 2021 r.). Odwołanie wniesione przez tę organizację 10 listopada 2021 r. zostało złożone w stosunku do decyzji, która stała się ostateczna, co czyni je niedopuszczalnym. Okoliczność ta stanowi przesłankę przedmiotową do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na mocy art. 134 k.p.a. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest właściwym sposobem zakończenia postępowania w sytuacji, gdy odwołanie podmiotu nie uznanego za stronę zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania. W myśl art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych. V. Skargę na powyższe postanowienie Ministra wniosło Stowarzyszenie [...], kwestionując je w całości i wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie o kosztach postępowania. W uzasadnieniu zakwestionowano przede wszystkim to, że decyzja MWKZ dotycząca pozwolenia na wycinkę drzew została wydana przed wpłynięciem wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie. Jak wskazano, wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie na prawach strony do niniejszego postępowania wpłynął tego samego dnia czyli 20 października 2021 o godzinie około 13:00, a decyzja jest datowana na godzinę późniejszą 2021-10-[...] [...]:[...]:[...]. W związku z poglądem, popartym szeroką linią orzeczniczą, zgodnie z którym w sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.) nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie nawet wówczas, gdy decyzja ta nabyła cechę formalnej ostateczności wobec niewniesienia odwołania. Wniosek ten nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, a w razie pozytywnego jego załatwienia decyzja ta traci powyższą cechę i podlega doręczeniu tej organizacji stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a. Jeśli więc wniosek organizacji wpływa w toku postępowania, to nawet, jeśli po negatywnym jego rozpoznaniu, zostanie złożony środek zaskarżenia (zażalenie), to organ nie może oczekiwać na moment, gdy decyzja wydana w postępowaniu głównym stanie się ostateczna, lecz winien rozpoznać zażalenie (por. wyrok NSA z 25 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1217/12). W związku z powyższym w chwili dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony - wg Ministra są to dwie daty, w dniu doręczenia postanowienia (4.11.2021) lub jego wydania ([...].10.2021) - Stowarzyszenie stało się uprawnione do wniesienia odwołania od decyzji MWKZ z [...] października 2021 r., co uczyniło w dniu 10.11.2021 r., czyli w biegu terminu 14 dni w obu przypadkach. Postanowienie Ministra jest zatem wadliwe. VI. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Skarga jest uzasadniona. Przede wszystkim należy rozpocząć od tego, że wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zawierał konkretne twierdzenia, określające szczegółowo przedmiot toczącej się sprawy i dokładnie precyzował, że podmiot ten domaga się udziału w tym właśnie postępowaniu, dotyczącym zgody konserwatorskiej na wycinkę drzew w objętym ochroną konserwatorską parku. Jednocześnie nie ma jakichkolwiek podstaw faktycznych by twierdzić, że ów wniosek został złożony już po merytorycznym zakończeniu tego postępowania przez MWKZ, wpłynął bowiem dokładnie 20 października 2021 r. i to rolą organu było wykazanie, że nastąpiło to już po zakończeniu postępowania (wydaniu decyzji). To zaś, że rozpoznając wniosek i dopuszczając organizację społeczną dopiero w dniu [...] października 2021 r. do "udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew w Leśnym Parku Miejskim w P.", przy świadomości wydania tego samego dnia co złożony wniosek decyzji kończącej sprawę w I instancji i w związku z tym dostosowywanie w uzasadnieniu postanowienia okoliczności sprawy, nie zmienia zakresu dopuszczenia, w szczególności tego, że organ wyraził zgodę, aby Stowarzyszenie brało udział w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na prace przy zabytku (wycinkę drzew i krzewów). W kontekście powyższych okoliczności sprawy, Sąd stoi na stanowisku, że żądanie organizacji społecznej, w zakresie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, należy rozpatrzyć przed dniem zakończenia postępowania w danej instancji (jeżeli jest to oczywiście możliwe), co z kolei oznacza, że powinno ono zostać zgłoszone w toku postępowania. W sytuacji zgłoszenia żądania już po zakończeniu postępowania w pierwszej instancji jest ono bezskuteczne w stosunku do tej instancji, jednak powinno zostać rozpatrzone przez organ odwoławczy, gdy strona wniesienie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Istotny zdaniem Sądu jest więc moment złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie (przed czy po zakończeniu postępowania w danej instancji), a nie data jego rozpatrzenia przez organ. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie podkreśla się, że w razie złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.) nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie nawet wówczas, gdy nabyła ona cechę formalnej ostateczności wobec niewniesienia odwołania (a więc także w razie zastosowania aktualnie istniejącej instytucji zrzeczenia się odwołania). Wniosek ten nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, a w razie pozytywnego jego załatwienia decyzja ta traci powyższą cechę i podlega doręczeniu tej organizacji stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 25 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1217/12 i z 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II GSK 20/07). Sąd w całości podziela powyższą linię orzeczniczą, ustanawiającą słuszną zasadę odpowiednich gwarancji procesowych dla strony, która zgłosiła swój udział w sprawie w czasie właściwym, tj. przed zakończeniem postępowania. Jest to gwarancja nieponoszenia negatywnych konsekwencji wskutek długotrwałości procedowania organu oraz w chwili obecnej podejmowania działań przez Stronę biorącą już udział w sprawie, które prowadzić mogą do zakończenia postępowania przed merytorycznym rozpatrzeniem wniosku o dopuszczenie do udziału. W związku z powyższym Sąd uznaje, że Minister błędnie przyjmuje, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia w rozumieniu art. 134 k.p.a. Jakkolwiek z formalnego punktu widzenia organizacja społeczna może działać od dnia dopuszczenia jej do udziału w sprawie (wydania postanowienia o dopuszczeniu), to jednak nie oznacza to, że jeżeli pomiędzy złożeniem w terminie wniosku o dopuszczenie i jego rozpatrzeniem zaszły okoliczności wskazujące na nabycie przez decyzję cechy ostateczności, fakt dopuszczenia do udziału nie ma już jakiegokolwiek znaczenia. Jak wskazano, dopuszczeniu do udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a następnie stworzeniu możliwości zaskarżenia wydanej decyzji nie stoją na przeszkodzie zdarzenia jakie zaszły w międzyczasie (wydanie decyzji kończącej sprawę, a nawet zyskanie przez nią waloru ostateczności). Nawet bowiem formalna prawomocność decyzji kończącej sprawę nie może przekreślić skutku jaki niesie za sobą zgłoszony w terminie (tj. przed zakończeniem postępowania) i pozytywnie rozpatrzony wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i art. 134 k.p.a. orzekł jak w sentencji, uchylając zaskarżone postanowienie Ministra. Organ winien merytorycznie rozpoznać odwołanie Stowarzyszenia. Na przeszkodzie temu nie może przy tym stanąć fakt ewentualnego niedoręczenia Stowarzyszeniu przez MWKZ wydanej przez ten organ decyzji z [...] października 2021 r. i powzięcia wiedzy o tym przez organizację społeczną z innych źródeł niż fakt jej doręczenia. Strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji wadliwego działania organu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.