VII SA/Wa 2279/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2017 r. sprawy ze skargi J. H. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej oddala skargę Sygnatura akt VIISA/Wa 2279/16 UZASADNIENIE Rada Miejska w O. uchwałą NR [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej, na podstawie art. 10 ust. 1-3, w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2015 r., poz. 460 z późn. zm.), po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu [...] uchwaliła: "§ 1. Pozbawia się kategorii drogi gminnej odcinek drogi publicznej: 1) nr [...], zlokalizowany na działce ew. nr [...] w obrębie K.; 2) nr [...], zlokalizowany na działce ew. nr [...] w obrębie [...]. § 2. Przebieg odcinków dróg o których mowa w § 1, określa załącznik do uchwały. § 3. Pozbawienie odcinków dróg o których mowa w § 1, kategorii drogi gminnej nastąpi z mocą od dnia 1 stycznia 2017 r. § 4. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi. § 5. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]." W uzasadnieniu tej uchwały wskazano m. in., że w uchwale Rady Narodowej [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych w pozycji 53 załącznika "Gmina O. - Wykaz dróg gminnych" - wskazano drogę publiczną kategorii gminnej nr [...] o długości 750 m. Zgodnie z ewidencją gruntów droga gminna nr [...] (stary numer [...]) znajduje się na działkach ew. nr [...] i [...] w obrębie K., których właściciel jest nieustalony, a władającym jest Gmina O. o łącznej długości ok. 690 m, biegnących na południe od ul. W. Wbrew zapisowi ww. uchwały Rady Narodowej [...], droga gminna nr [...] nie dochodzi do granicy miasta O., ponieważ musiałaby przebiegać po działce ew. nr [...] w obrębie K., która stanowi "grunty orne, rowy, użytki rolne zabudowane", będące własnością osoby fizycznej, na odcinku długości ok. 60 m (brak jest wydzielonego z tej działki pasa pod drogę). Stan ten potwierdził Wojewoda [...] w decyzji Nr [...] z dnia [...].01.2011 r. stwierdzając, że "grunt będący przedmiotem wystąpienia (działka nr [...] o powierzchni 94 m2, o nabycie której z mocy prawa wystąpiła Gmina O.) nie był do dnia 31 grudnia 1998 roku przedmiotem władania Gminy i Miasta O." i odmawiając nabycia działki nr [...] przez Gminę - Miasto O. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260) organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii, zaś ust. 2 stanowi, że pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Stosownie do art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. W obu wskazanych przypadkach występuje brak możliwości użytkowania przedmiotowych odcinków drogi. J. H. w dniu 12 lipca 2016 r. skierował do Rady Miejskiej w O. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegające na pozbawieniu drogi kategorii drogi gminnej, w części wskazanej w § 1 pkt 1 tej uchwały. Następnie na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] czerwca 2016 r., w sprawie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej w części dotyczącej § 1 pkt 1 tej uchwały. Zarzucił, naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez pozbawienie drogi kategorii drogi publicznej bez zmiany jej dotychczasowej kategorii lub wyłączenia z użytkowania. Wskazał, że uchwała narusza jego prawo własności poprzez pozbawienie działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...] z obrębu K., faktycznego dostępu do drogi publicznej. Wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi argumentował, że Rada Miejska w O. jako podstawę ww. uchwały wskazała m. in. art. 10 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Podejmując zaskarżoną uchwałę Raga Miejska dopuściła się rażącego naruszenia prawa, ponieważ nie zaliczyła tej drogi do nowej kategorii, ani nie wyłączyła jej z użytkowania. Niedopuszczalne było zlikwidowanie drogi w taki sposób, aby właścicieli działek do niej przylegających pozbawić faktycznej możliwości dojazdu do tych działek. Dalej wskazał, że droga gminna nr [...] na całym swoim odcinku była przejezdna tylko przez działkę ew. nr [...] i [...] z obrębu K., natomiast na pozostałym odcinku droga ta jest nieprzejezdna. Droga na odcinku działki nr ew. [...] i [...] z obrębu K. ma szerokość jedynie 2 m, na długości ok. 690 m i nie jest urządzona, a zatem od drugiej strony drogi nr [...] nie ma faktycznego dojazdu do nieruchomości przyległych do tej drogi. Natomiast przedmiotowa droga przechodząc przez działkę nr [...] i [...] z obrębu K. ma szerokość ponad 4 m, na odcinku 60 m. Gdyby Gmina zapewniła faktyczny dojazd od drugiej strony (niż od działki ew. nr [...] i [...]), to podjęta uchwała nie miałaby wpływu na interes prawny skarżącego. Wbrew twierdzeniom Rady Miejskiej, Wojewoda [...] odmówił skomunalizowania nieruchomości gruntowych składających się na drogę gminną nr [...] nie dlatego, że grunt będący przedmiotem wystąpienia nie był do dnia 31 grudnia 1998 r. przedmiotem władania Miasta i Gminy O., tylko dlatego, że wobec przedłożenia błędnej dokumentacji geodezyjnej, Wojewoda [...] nie mógł określić zakresu władania drogą przez Gminę. Nadto Rada nie odniosła się do wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2092/12, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1950/13. Skarżący J. H. jako właściciel działek (nr [...],[...] i [...]) przylegających do drogi nr [...] został praktycznie pozbawiony swoich uprawnień do wykonywania prawa własności i ma interes prawny, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Podnosił, że działki drogowe pod drogą gminną nr [...] (obecnie [...]) stały się z mocy prawa własnością Miasta i Gminy O., jedynie podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Miasta i Gminy O. nieruchomości drogowej jest ostateczna decyzja wojewody. Decyzja wojewody jest deklaratoryjna i tylko potwierdza zdarzenie prawne, które nastąpiło z mocy samego prawa. Skarżący wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy O. z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego odcinka drogi w dniu 18 września 2007 r. Ponownie złożył podanie w tej sprawie w dniu 22 stycznia 2010 r. Burmistrz wystąpił do Wojewody [...] ze stosownym wnioskiem. Wojewoda odmówił jednak stwierdzenia przejścia na rzecz Gminy działki drogowej, z uwagi na niedostarczenie niezbędnych dokumentów geodezyjnych z prawidłowym przebiegiem granic między nieruchomościami zajętymi pod drogę gminną [...]. Burmistrz Miasta i Gminy O. nie złożył odwołania od decyzji Wojewody, ani nie podjął dalszych kroków zmierzających do sporządzenia właściwej dokumentacji geodezyjnej.  Droga gminna nr [...] (obecnie [...]) istniała już w latach 50 ubiegłego wieku. Jednak brak decyzji Wojewody stwierdzającej nabycie z mocy prawa działek pod drogą gminną nr [...] (obecnie [...]) nie powoduje, że droga ta nie przeszła na własność gminy z mocy prawa. W drodze znajdują się media, które zostały wybudowane przez Gminę i których Gmina jest właścicielem. Skarżący wskazał, że od wielu lat nie może zrealizować inwestycji budowlanych na swoich nieruchomościach przyległych do drogi gminnej [...]. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada Miejska w O. podała, że kwestionowanej uchwale pozbawiła kategorii drogi gminnej odcinki dwóch dróg gminnych z tego powodu, że przebiegały przez grunty osób fizycznych, oraz nie były usytuowane na wyodrębnionych działkach o użytku "drogi" jako drogi powszechnego korzystania. Pozostawiono natomiast pozostałe części każdej z tych dróg jako drogi publiczne kategorii gminnej, które były usytuowane na działkach ewidencyjnych o użytku "drogi". Taka sytuacja odpowiada definicji drogi, zawartej w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w wersji pierwotnej ogłoszonej w Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 - "droga lub pas drogowy - wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych ...", a także w art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w wersji obowiązującej obecnie: droga - budowla ... zlokalizowana w pasie drogowym, pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt, na którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu ...". Z danych zawartych w państwowym zasobie geodezyjnym Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Powiatu [...] wynika, że droga gminna nr [...] (stary numer [...]) znajduje się na działkach ew. nr [...] i [...] w obrębie K., o użytku "drogi", właściciel nieustalony, władający "Gmina O. - drogi powszechnego korzystania", o łącznej długości ok. 690 m, biegnących na południe od ul. W. Działka ew. nr [...] zaczyna się przy ul. W. i biegnie w kierunku południowym. Działka ew. nr [...] stanowi przedłużenie działki ew. nr [...], a jej południowa granica znajduje się w odległości ok. 55 m od północnej granicy działki ew. nr [...], ul. T. Pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] znajdują się działki ew. nr [...] i [...], stanowiące własność osób fizycznych, oraz działka ew. nr [...] o użytku "rowy", której północna granica jest jednocześnie granicą miasta O. Na tym odcinku nie ma wyodrębnionej działki drogowej. Stan taki oznacza, że wbrew treści ww. uchwały Rady Narodowej [...], droga gminna nr [...] (stary numer [...]) nie dochodzi do granicy miasta O., ponieważ musiałaby przebiegać po działce ew. nr [...], o użytku "rowy, użytki rolne zabudowane, grunty orne", stanowiącej własność osoby fizycznej, o długości ok. 55 m (brak jest wydzielonego z tej działki pasa pod ten odcinek drogi). W omawianym przypadku nie ma możliwości użytkowania przedmiotowego odcinka drogi. Rada Miejska w O. nie mogła zaliczyć przedmiotowego odcinka do nowej kategorii, ponieważ zgodnie z art. 5, 6 i 6a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) nie należy to do jej kompetencji. Jednocześnie Rada Miejska w O. w oparciu o art. 10 ust. 1,2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pozbawiła kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który faktycznie jako pas drogowy nie istnieje. W 2005 r. został dokonany podział działki ew. nr [...], należącej do skarżącego, przylegającej do działki ew. nr [...], na działki ewidencyjne nr [...],[...],[...] i [...], który musiał być zweryfikowany pod kątem dostępu nowopowstałych działek do drogi publicznej, a jedyną drogą była przejezdna droga gminna nr [...]. Wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II IV SA/Wa 2092/12 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1950/13, związane były że skargą J. H. na uchwalę nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przypisano numer [...] innej nowoprojektowanej drodze [...] oraz nie wskazano działki nr [...] jako drogi publicznej. Droga gminna nr [...] (dawniej nr [...]) przebiega m.in. na działce ew. nr [...], a skarżona obecnie przez skarżącego uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] czerwca 2016 r. tego faktu nie zmienia. Dalej wskazano, że istotą sporu jest interpretacja, czy na przedłużeniu działki ewidencyjnej nr [...] od jej południowego końca do ul. T. istniała droga publiczna. Według skarżącego droga publiczna istniała, ponieważ na tym odcinku był przejazd wyjeżdżony przez poruszające się po nim pojazdy. Według Gminy O. na tym odcinku nie było drogi publicznej, ponieważ nie było wydzielonego pasa drogowego. Na odcinku tym istnieją tylko szerokie działki ewidencyjne nr [...] i [...], stanowiące własność osób fizycznych, oraz działka ewidencyjna nr [...] o użytku "rowy", której właścicielem jest Towarzystwo [...], a użytkownikiem Gmina O. Uchwala Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie pozbawienia drogi kategorii gminnej jedynie porządkuje stan prawny ograniczając przebieg drogi do rzeczywistego pasa drogowego. Dostęp skarżącego do ul. T. po działkach ew. nr [...] i [...] oraz przez działkę ew. nr [...] mógłby być zapewniony w przypadku uzyskania przez niego na tych działkach drogi koniecznej lub służebności przejazdu i przechodu. Nadto uchwała z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie pozbawienia drogi kategorii gminnej została przekazana do Wojewody [...], który nie stwierdził nieważności tej uchwały w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma podstaw prawnych do uznania, iż doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Umożliwia to sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem rozpoznania jest skarga na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie pozbawienia drogi kategorii gminnej (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia [...] lipca 2016 r., poz. [...]). Skarga na tę uchwałę została wniesiona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W świetle brzmienia ww. przepisu przed rozpoznaniem skargi Sąd zobowiązany był w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności. Sąd badał, czy sprawę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy przed wniesieniem skargi skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa oraz czy legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały. Jak wynika z akt sprawy skarżący dopełnili warunku uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Niewątpliwie skarga z uwagi na jej przedmiot mogła być wniesiona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem sprawa będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały mieści się w zakresie administracji publicznej. Ponadto skarga została wniesiona w terminie o jakim mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podkreśla się, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie uprawnia tylko sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W sprawie poddanej kontroli Sądu, skarżący wywodzi swój interes prawny z faktu, iż jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działki nr [...],[...],[...] z obrębu K. Naruszenie interesu upatruje w tym, że uchwała pozbawia jego nieruchomości dostępu do drogi publicznej. W tej sytuacji zadaniem Sądu była ocena, czy zaskarżona uchwała rzeczywiście wywołuje skutki w sferze praw skarżącego jako właściciela nieruchomości powiązanej z drogą, którą w części pozbawiono kategorii drogi publicznej (nr [...]). Zdaniem Sądu, skarżona uchwała nie wpływa bezpośrednio na prawo własności działek nr [...],[...],[...] z obrębu K., na zakres jego wykonywania. Nie ogranicza bowiem uprawnień właściciela nieruchomości w zakresie jej dysponowania, tj. korzystania oraz rozporządzania nią. Natomiast utrata charakteru drogi gminnej dotychczasowego pasa gruntu użytkowanego jako droga, wbrew twierdzeniom skargi, nie wpłynęła bezpośrednio na możliwość dalszego (faktycznego) korzystania z tej drogi. W sprawie niniejszej zastawanie miały przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Na mocy przedmiotowej uchwały, droga [...] - na określonym odcinku zastała pozbawiona kategorii drogi gminnej i potencjalnie stanowić może drogę wewnętrzną. Zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy, organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Stosownie do ust. 2, pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu). Z kolei stosowanie do ust. 3 art. 10 wskazanej ustawy, pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Natomiast zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych, drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznym (ust.1). Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 2). Finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 3). Zatem twierdzenie skarżącego, iż istnieje na wskazanym odcinku działki ew. nr [...] w obrębie K. droga, oznaczałoby że stanie się drogą wewnętrzną. Rada Miejska w O. miała kompetencję do pozbawienia wskazanej drogi kategorii drogi gminnej, z zachowaniem określonej procedury. Pozbawienia określonej drogi statusu drogi gminnej przez uprawniony do tego organ, w sytuacji, gdy uchwała nie kreuje nowego stanu prawnego (właścicielskiego) ani też ewidencyjnego, dotychczasowych działek, nadto właściciel nieruchomości przyległej do tej drogi może potencjalnie realizować komunikację zewnętrzną tak jak do tej pory, nie jest naruszeniem interesu prawnego skarżącego. W sprawie nie wykazano, aby nieruchomość skarżącego, poprzez zmianę statusu drogi - w odniesieniu do przedmiotowego odcinka, w ogóle utraciła możliwość dostępu do drogi publicznej. W świetle przepisu art. 2 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). pojęcie działki budowlanej łączy się m.in. z dostępem do drogi publicznej. Natomiast, zgodne z art. 2 pkt 14 tej ustawy ilekroć w ustawie mowa jest o "dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że o tym czy działka ma dostęp do drogi publicznej nie decyduje wyłącznie bezpośredni dostęp do tej drogi, ale choćby korzystanie z drogi wewnętrznej. Słusznie organ wskazał, że istotą sporu jest to, czy na przedmiotowym odcinku działki nr [...], istniała droga publiczna. Według skarżącego droga publiczna istniała, ponieważ na tym odcinku od wielu lat funkcjonuje przejazd wykorzystywany przez poruszające się po nim pojazdy. Słusznie organ Gminy O. wskazał, że skoro na tym odcinku nie było wydzielonego pasa drogowego, a działki (jako większy obszar) stanowiły własność osoby fizycznej, to sama uchwała Rady Narodowej [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r., w oderwaniu od wydzielenia ewidencyjnego i kwestii własności - nie mogła wykreować drogi publicznej. Na odcinku tym funkcjonują bowiem szerokie działki ewidencyjne nr [...] i [...], stanowiące własność osób fizycznych, oraz działka ewidencyjna nr [...] o użytku "rowy", której właścicielem jest Towarzystwo Miłośników [...], a użytkownikiem Gmina O. Zatem uchwala Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie pozbawienia drogi kategorii gminnej porządkowała stan prawny ograniczając przebieg drogi do rzeczywistego pasa drogowego. Zdaniem sądu, skarżący wnosząc skargę na przedmiotową uchwałę, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie wykazał istnienia bezpośredniego prawnomaterialnego związku pomiędzy jego sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Związku polegającego na tym, że uchwała narusza bezpośrednio jego interes prawny lub uprawnienie z zakresu administracji publicznej. W tym stanie rzeczy skarga, jako wniesiona przez osobę nieposiadające legitymacji procesowej, nie mogła zostać uwzględniona. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.