VII SA/Wa 2281/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska ( spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej kpa, po rozpoznaniu wniosku K. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2014 r. ([...]), którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ([...]) z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB [...] ([...]) z dnia [...] września 2007 r. nakazującą K..W. rozbiórkę pomieszczenia mieszkalnego o wym. 6 x 5 m dobudowanego do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Organ stwierdził, że badana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. K. W. w 2006r. bez pozwolenia na budowę rozbudowała bowiem ww. budynek o pomieszczenie mieszkalne o wym. 6 m x 5 m. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego organ wstrzymał roboty i nakazał przedstawienie w terminie 30 dni określonych dokumentów. Ponieważ zobowiązana nie przedstawiła wymaganych dokumentów, PINB dla [...] decyzją z dnia [...] września 2007r. nakazał K. W. dokonanie rozbiórki ww. pomieszczenia. [...] WINB decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał w mocy wskazane rozstrzygnięcie. Prawidłowo zatem zastosowano procedurę legalizacyjną z art. 48 Prawa budowlanego. Odnosząc się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podkreślił, że w przypadku gdy postępowanie zwykłe kończyła decyzja organu II instancji, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności nie może dotyczyć jedynie decyzji organu pierwszej instancji. Dalej podtrzymał stanowisko, że kontrolowana decyzja nie jest obarczona wadami nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 i 5 kpa, ponieważ dopuszcza się skierowanie nakazu rozbiórki do inwestora, który nie jest właścicielem działki inwestycyjnej. Na marginesie organ zauważył, że brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stanowił dla K. W. przeszkody do samowolnej rozbudowy ww. budynku mieszkalnego. Na koniec wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym na nowo bada się zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia zarzuty strony. Postępowanie prowadzone w ramach trybu nadzwyczajnego nie jest trzecią instancją i nie może prowadzić do dokonywania nowych ustaleń, czy też weryfikacji dotychczasowych w zakresie przyjętego na moment orzekania stanu faktycznego i prawnego. Skargę na powyższą decyzję złożyła K. W. i domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania: art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez błędne ustalenia i przyjęcie, że decyzje objęte wnioskiem są zgodne z prawem i nie posiadają wad kwalifikowanych, nierozpoznanie istotnych wątpliwości pojawiających się w sprawie; art. 156 § 1 pkt 4 i 5 kpa, mające wpływ na wynik sprawy poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki, a zaskarżona decyzja obarczona jest licznymi rażącymi wadami prawnymi wskazanymi w skardze; naruszenie mające wpływ na wynik sprawy art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień 19 września 2007 r., tj. dzień wydania przez PINB [...] decyzji nr [...] nakazującej rozbiórkę dobudowanego pomieszczenia, poprzez błędną ich interpretację. Skarżąca wskazała, że decyzje są niewykonalne z uwagi na stan techniczny budynku, w którym zamieszkuje skarżąca. Wynika to z fotografii oraz ekspertyz technicznych z dnia [...] października 2004 r. "Opis stanu technicznego" inż. H. S., z dnia [...] lutego 2011 r. oraz "Opinii o stanie technicznym wraz z określeniem trwałości i bezpiecznego użytkowania samowoli budowlanej przy ul. [...] w [...]" dr inż. J. J. i mgr inż. M. J. Na fakt ten wskazywała skarżąca (m. in. pismo z dnia [...] września 2006 r.) w toku postępowania. Stan techniczny budynku z lat 40/50 XX wieku, był znany organowi, pomimo tego ograniczył się do stwierdzenia, że istotne znaczenie dla sprawy ma stan istniejący w chwili wydawania decyzji nakazujących rozbiórkę, a nie obecnie. Organ nie wziął pod uwagę akt sprawy, z których jednoznacznie wynika, że stan techniczny budynku był bardzo zły już przed wydaniem ww. decyzji w 2004 r., co wynika z ww. ekspertyz. Nadto, zdaniem skarżącej decyzja była i jest niewykonalna z powodu wadliwego i niejasnego określenia przedmiotu rozbiórki, gdyż organ nakazał rozbiórkę dobudowanego pomieszczenia mieszkalnego o wym. 6 x 5 m do bez bliższego opisu. Jest to określenie nieprecyzyjne i trudno ustalić, co dokładnie powinno być rozebrane, skoro z akt wynika, że dobudówka ta częściowo istniała wcześniej (co potwierdza ekspertyza z dnia [...] lutego 2011 r.). Z dokumentów tych wynika, że zwiększono powierzchnię dobudówki z 9,2 m2 do 28,8 m2, czyli o 19,6 m2. Skarżąca dodała, że nakaz rozbiórki obejmował dobudówkę, która powstała w miejscu zawalonej części budynku. Dobudowa, poprzez wspólną ścianę i częściowo elementy konstrukcyjne dachu, nie jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część budynku. Ponadto, z opinii dr inż. J. J. i mgr inż. M. J., wynika, że dobudówka stanowi wzmocnienie nadwyrężonej ponad 70-cioma latami użytkowania i destrukcyjną działalnością szkodników, drewnianej konstrukcji domu. Oznacza to, że decyzja nakazująca rozbiórkę jest dotknięta wadą nieważności, bowiem dotyczy części budynku, niemogącej samodzielnie funkcjonować, co jest niezgodne z art. 48 ust.1 Prawa budowlanego, bowiem użyte w nim sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy interpretować w ten sposób, że jest to część samodzielna, która może być rozebrana bez uszkodzenia istniejącej części. Skarżąca podniosła także, że nakaz rozbiórki został skierowany do osoby nie będącej stroną w sprawie - art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Podkreśliła, że w dniu wydania decyzji K. W. nie była j i nie jest nadal właścicielem wyżej wskazanej nieruchomości (działka o nr ew. [...] z ob. [...] w [...]), więc nie mogła być stroną decyzji. Organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii własności, a jego ustalenia w tym zakresie są bardzo lakoniczne. Organ nie wziął pod uwagę, że tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości przysługuje innym osobom, niż skarżąca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawioną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB [...] z dnia [...] września 2007 r. nakazującą skarżącej rozbiórkę wymienionego pomieszczenia mieszkalnego dobudowanego do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Zaznaczyć na wstępie zatem trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie to jest nadzwyczajnym trybem stanowiącym odstępstwo od zasady stabilności decyzji określonej w art. 16 k.p.a., dlatego też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Ocena organu orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ogranicza się wyłącznie tego, czy objęta wnioskiem decyzja jest dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym organ nadzorczy nie analizuje zatem całego postępowania zwykłego, lecz kontroluje, czy wydanie decyzji może powiązać z którąkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji. W świetle zarzutów skargi wyjaśnić również należy, że nieważność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy organ kieruje decyzję do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, a więc nałożenie określonych praw lub obowiązków. Innymi słowy skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną należy rozumieć jako zwrócenie się z decyzją do osoby, dla której nie była ona przeznaczona, a więc wadliwym ustaleniu praw lub obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej względem podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., bądź w przepisach szczególnych. Decyzja jako akt stosowania prawa ma bowiem - co do zasady - wskazywać jej adresatowi, jakie konsekwencje prawne wiążą się z zastosowaniem przepisu prawa materialnego. W tym znaczeniu, skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną polega na nieprawidłowym określeniu adresata rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z dnia 5 maja 2013r., sygn. akt II OSK 20179/11, LEX nr 1305541 oraz z dnia 14 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 1935/11, LEX nr 1358467). Odnosząc się natomiast do przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 5 kpa wskazać trzeba, że zgodnie z tym przepisem organ stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Przez niewykonalność decyzji – jak podnosi się w orzecznictwie - należy rozumieć zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, jeżeli już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna oznacza natomiast niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Tego typu sytuacje, jak trafnie uznał organ odwoławczy, nie zachodziły w niniejszej sprawie. Zarówno z dokumentacji fotograficznej, w tym złożonej na rozprawie przy piśmie z dnia [...] lutego 2015r., jak i twierdzeń zawartych w "Opinii o stanie technicznym wraz z określeniem trwałości i bezpiecznego użytkowania samowoli budowlanej przy ul. [...] w [...]" dr inż. J. J. i mgr inż. M. J. nie wynika, że nie jest możliwe, przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki, przeprowadzenie rozbiórki spornej dobudówki. Samo wskazanie, że konstrukcja dobudowy stanowi dodatkowe usztywnienie dla nadwyrężonej ponad 70 – latami użytkowania i destrukcyjną działalnością szkodników drewnianej konstrukcji starego budynku mieszkalnego, nie może świadczyć o niewykonalności decyzji. W świetle przedstawionej wyżej argumentacji, podobnie należało ocenić zarzut niezastosowania przez organy art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że stosownie do art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Z powołanego przepisu wynika zatem, iż adresatem m.in decyzji rozbiórkowej może być wyłącznie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że kolejność podmiotów wymienionych w tym przepisie nie jest przypadkowa, bowiem decyzje wydawane na jego podstawie winny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora, jako sprawcy samowoli budowlanej – co do zasady - pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem. Nie można zatem orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, tylko wówczas, jeżeli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Wybór adresata decyzji na podstawie art. 52 cyt. ustawy, jest więc uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków. Tym samym, w określonych przypadkach, adresatem decyzji może być również inwestor nie będący właścicielem nieruchomości, jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy. Omawiana sytuacja również nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie, skoro z akt jednoznacznie wynika - na co wskazywała sama skarżąca - że zamieszkuje ona w przedmiotowym budynku wraz z rodziną od 1983r. (została zameldowana na stałe 29 listopada 1984r.), co oznacza, że władała i włada nieruchomością w sposób umożliwiający wykonanie nakazu rozbiórki. Zauważyć przy tym trzeba, że obecne na rozprawie współwłaścicielki ww. nieruchomości wnosiły o oddalenie skargi. Podobnie, wątpliwości – w ocenie Sądu – nie może budzić orzeczony badaną decyzją zakres rozbiórki, to jest pomieszczenia mieszkalnego o wym. 6 x 5 m dobudowanego do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], co potwierdza zgromadzony w postepowaniu zwyczajnym materiał dowodowy. Słusznie zatem organ odwoławczy – po ponownej analizie akt sprawy – stwierdził, że decyzja M[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia wymienionych w skardze przepisów procedury administracyjnej – art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez błędne ustalenia i przyjęcie, że decyzje objęte wnioskiem są zgodne z prawem i nie posiadają wad kwalifikowanych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.