VII SA/Wa 2303/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze skargi P. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę 1. W dniu [...] marca 2019 r. do PINB w [...] wpłynął wniosek Pana P. G. w którym zawarł żądanie o uznanie wnioskodawcy za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycji w [...] przy ulicy [...]. Z akt sprawy wynikało, że Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynek "A" i "B" ze wspólnym garażem podziemnym, budynek "C" bez garażu podziemnego) na terenie obejmującym działki oznaczone nr ewid. [...],[...] obręb [...], położone w [...] przy ul. [...]. Pozwolenie to następnie zostało przeniesione na rzecz [...] sp. z o.o. (decyzją Starosty [...] Nr [...] z [...] czerwca 2018 r.). Następnie PINB w [...] decyzją Nr [...] z [...] maja 2019 r. udzielił Inwestorowi - [...] Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "B" z garażem podziemnym w osiach konstrukcyjnych 1/a-7/a wybudowanego na terenie obejmującym działki oznaczone nr ewid. [...] i [...] obręb [...] położone w [...], określając zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania. Kolejną decyzją Nr [...] z [...] lipca 2018 r. PINB udzielił inwestorowi - [...] Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "A" z garażem podziemnym w osiach konstrukcyjnych 1-7 wybudowanego na terenie obejmującym działki oznaczone nr ewid. [...] i [...] obręb [...] położone w [...], określając zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania. Dodatkowo z pisma organu powiatowego z 16 lipca 2019 r. wynika, że budynek mieszkalny wielorodzinny "C" realizowany na terenie obejmującym działki oznaczone nr ewid. [...] i [...] obręb [...] położone w [...] nie został oddany do użytkowania. Mając na uwadze powyższe organ I instancji wskazał, że brak było podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego w sprawie, w której organ zajął już merytorycznie stanowisko wydając decyzje udzielające pozwolenia na użytkowanie opisanych budynków. Z tych względów organ postanowieniem Nr [...] z [...] maja 2019 r. odmówił wszczęcia postepowania administracyjnego na wniosek P. G. z [...] kwietnia 2019 r. w sprawie użytkowania budynków realizowanych na podstawie decyzji Nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. 2. Na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie w ustawowym terminie wniósł Pan P. G. 3. Postanowieniem Nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. [...] WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB w [...]. W uzasadnieniu wskazał, że za niedopuszczalne należy uznać wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu, które zostało wszczęte na wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ wskazał również na art. 59 ust. 7 p.b., który to przepis zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 k.p.a. Podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie np. o wydanie pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że inwestorem 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych jest [...] sp. z o.o. Zatem skarżący nie posiadał przymiotu strony w postępowaniach zakończonych wydanymi przez PINB w [...] decyzjami dotyczącymi oddania do użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego "B" oraz "A". Fakt oddania do użytkowania tych budynków wskazuje, że organ zajął już merytoryczne stanowisko w tych sprawach. Prowadzenie odrębnego postępowania byłoby sprzeczne z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. oraz z art. 16 k.p.a. Żądanie Skarżącego dotyczyło również kwestii użytkowania budynku "C", który nie został oddany do użytkowania. Brak było zatem podstaw do uwzględniania w tym zakresie podania Skarżącego z uwagi na jego przedwczesność. Organ w uzasadnieniu wskazał również na zasadniczą różnicę pomiędzy interesem faktycznym a interesem prawnym i wynikające stąd konsekwencje dla Skarżącego. 4. W skardze do WSA w Warszawie z 11 września 2019 r. P. G. wskazał, że zaskarżone postanowienie Nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. jest sprzeczne z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. a także z art. 33, art. 49 pkt 2, 4a, art. 81, art. 84, i art. 84 a p.b. oraz z art. 140 k.c. i art. 144 k.c. a także z art. 32 Konstytucji i art. 64 Konstytucji. W uzasadnieniu wskazał, że "(...) postanowienie jest kontynuacją łamania prawa organu na moją szkodę oraz uczestnictwa w tzw. zmowie urzędniczej, nadużywania władzy i przekraczania przyznanych w ramach kompetencji praw. Jest świadomą i celową próbą usankcjonowania działań przestępczych inwestora spółki [...] oraz osób występujących w postepowaniu dotyczącym wadliwej decyzji nr [...] polegającej na budowie 3 budynków wielorodzinnych w [...] przy ul. [...]. Działania te mają charakter mafijny." Skarżący opisał działania inwestora, wskazując na sztuczne dzielenie inwestycji 3 budynków. Wniósł również o powołanie biegłego sądowego i brak zastosowania się organów do wyroku WSA z 22 maja 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2609/18). 5. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoją argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istotą sprawy jest to, czy zasadnie organy wydały postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, działając na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 61 § 1 k.p.a. Przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio". W k.p.a. zawarto zatem dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, którymi są: a) wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną; odmowa wszczęcia postępowania na podstawie tej przesłanki jest możliwa wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.) oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni (por. wyrok NSA z 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 321/11); w przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić tę kwestię; stwierdzenie braku przymiotu strony będzie wówczas skutkować umorzeniem postępowania; b) istnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania; okoliczności te nie zostały skonkretyzowane w k.p.a.; są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 września 2012 r., IV SA/Po 332/12). 2. W ocenie Sądu, w analizowanej sprawie zasadnie organy oceniły, że zaszła "inna uzasadniona przyczyna" - przesłanka przedmiotowa stanowiąca podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, gdyż: - z akt sprawy wynika, że w stosunku do dwóch obiektów objętych wnioskiem Skarżącego (budynków mieszkalnych wielorodzinnych "A" i "B") znajdujących się na terenie obejmującym działki oznaczone nr ew. [...] i [...] obręb [...], położone w miejscowości [...], przy ul. [...] wydane zostały decyzje udzielające pozwolenia na ich użytkowanie (tj. decyzja Nr [...] z [...] maja 2019 r. znak: [...] – dotycząca budynku "B" oraz decyzja Nr [...] z [...] lipca 2018 r., znak: [...] - dotycząca budynku "A"); - wniosek Skarżącego dotyczył pozwolenia na użytkowanie wszystkich 3 budynków (również budynku "C", który na dzień składania wniosku nie był oddany do użytkowania; budynek ten został bowiem oddany do użytkowania na podstawie decyzji Nr [...] z [...] lipca 2019 r. znak: [...]); - budowa budynków "A" i "B" została już zakończona, co potwierdzają udzielone pozwolenia na ich użytkowanie; - w przypadku, gdy wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, stronami takiego postępowania zgodnie z treścią art. 59 ust. 7 p.b. jest wyłącznie inwestor (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 471/18); art. 59 ust. 7 p.b. stanowi więc lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a.; z akt sprawy wynika, że inwestorem była spółka [...] a nie Skarżący; - wszelkie zatem roboty budowlane objęte wnioskiem Skarżącego zostały już pozytywnie ocenione na etapie oddawania budynków "A" i "B" do użytkowania; rozpatrując wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie organ musi odnosić się do pozwolenia na budowę i zatwierdzonej dokumentacji projektowej; skutkiem obowiązywania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest bowiem rozstrzygnięcie kwestii zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z warunkami określonymi w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1265/19); - budynek "C" nie został w dniu składania wniosku oddany do użytkowania, zatem słusznie organy uznały, że nie było żadnych podstaw do oceny i uwzględniania wniosku w zakresie "użytkowania", skoro to "użytkowanie" jeszcze nie nastąpiło (czyli zasadnie wskazano, że wniosek był przedwczesny). 3. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2205/17). Cecha "oczywistości" przeszkody w prowadzeniu postępowania może być pojmowana jako sytuacja, w której przeszkoda wynika z niezgodności prowadzenia postępowania z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego albo jako jawność, wyrazistość, całkowita dostępność poznawcza jej istnienia. Mogą być to zatem przykładowo takie sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub zapadło już rozstrzygnięcie albo gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Łodzi z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 405/19). Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji (por. wyrok WSA w Kielcach z 23 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 553/19). W ocenie Sądu, zasadnie stwierdziły organy, że w takiej sytuacji faktycznej i prawnej brak było podstaw do ponownej oceny (analizy) zakresu prowadzonych prac w związku z wnioskiem Skarżącego w zakresie pozwolenia na użytkowanie budynków "A" i "B". Przyjęcie takiego stanowiska oznaczałoby, że organy ingerują w sposób merytoryczny w materię co do której już zajęte zostało stanowisko przed przyjęciem obiektu do użytkowania. Postępowanie takie zostało zatem zakończone. Zasadnie zatem organy odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek P. G. Z kolei nie było również podstaw do odnoszenia się do wniosku w zakresie budynku "C", który na dzień składania wniosku nie posiadał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem Sądu, wszelkie zarzuty zawarte w skardze odnoszące się do postępowania administracyjnego (wskazujące na naruszenia szeregu przepisów k.p.a.), są niezasadne. Dodatkowo należy wskazać, że przywołane w skardze przepisy p.b., Kodeksu cywilnego (k.c.) i Konstytucji nie zostały w żaden sposób merytorycznie uzasadnione. Podkreślić trzeba, że organem właściwym w sprawach dotyczących podejrzenia popełnienia przestępstwa są właściwe organy ściągania (policja, prokuratura). Wskazać również należy, że sąd administracyjny nie ma możliwości dopuszczenia innych dowodów niż dowody z dokumentów, stąd też nie może uwzględnić wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 17 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wr 768/19). Z tych względów nie ma zatem potrzeby szerszego odnoszenia się do pozostałych zarzutów Skarżącego ujętych w skardze. 4. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako bezzasadną.