VII SA/Wa 2306/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. S. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez W. S. reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2010 r. znak: [...] utrzymująca w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2010 r. Nr [...], wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W 1990 roku, na nieruchomości przy ul. [...] w [...], A. i J. K. wybudowali samowolnie budynek warsztatowy. W roku 1992 nieruchomość tę wraz z zabudową nabyli B. i W. S. nie wiedząc o tym, że poprzedni właściciele nie uzyskali zgody na użytkowanie ww. obiektu warsztatowego (który przez nowych właścicieli miał być przeznaczony na hurtownię artykułów spożywczych). W efekcie zostało wszczęte postępowanie administracyjne mające na celu legalizację samowolnie wzniesionego budynku. Postanowieniem z [...] października 1994 r., na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) Prezydent Miasta [...] zobowiązał B. i W. S. do dostarczenia w zakreślonym terminie: - dokumentacji technicznej powykonawczej samowolnie wzniesionego obiektu wraz z opinią techniczną oraz uzgodnieniami i opiniami Terenowego Inspektora Sanitarnego, rzeczoznawcy BHP, Wydziału Ochrony Środowiska i rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych; - planu sytuacyjnego działki na aktualnej mapie sytuacyjno - wysokościowej; - aktu własności działki. Nałożone obowiązki, jak przyjął organ, zostały przez zobowiązanych wykonane w zakreślonym terminie, przedłużonym postanowieniem z [...] grudnia 1994 r. W związku z powyższym, w dniu [...] października 1995 r. Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) oraz art. 42 ust. 3 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wydał decyzję nr [...], którą -po rozpatrzeniu wniosku W. S. w sprawie zgłoszenia do użytkowania budynku przeznaczonego na magazyn artykułów spożywczych wraz z zapleczem socjalno-biurowym- udzielił wnioskodawcy pozwolenia na użytkowanie wskazanego budynku, zlokalizowanego na działce przy ul. [...] w [...]. W dniu 6 lipca 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a następnie decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził jej nieważność. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wojewódzki wskazał, że decyzja z ] października 1995 r. w sposób rażący narusza procedurę uregulowaną w art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Wskazał, że organ prowadzący postępowanie administracyjne w zakresie legalizacji samowolnie wzniesionego budynku magazynowego wraz z zapleczem socjalno - biurowym nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, którego celem było ustalenie, czy w sprawie nie zachodzą negatywne przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., które uzasadniałyby wydanie nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego budynku. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ prowadzący postępowanie legalizacyjne nie zbadał zgodności inwestycji z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie rozpatrywania sprawy oraz nie ustalił, czy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Takim działaniem w efekcie naruszył w sposób rażący art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. co zaś skutkowało rażącym naruszeniem art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. W odwołaniu od tej decyzji W. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócił się o jej uchylenie. Wskazał, że organ prowadzący postępowanie administracyjne w roku 1994 w przedmiocie legalizacji samowolnie wybudowanego budynku położonego w [...] przy ul. [...] nr [...] przeprowadził postępowanie wyjaśniające, zarówno w zakresie ustalenia zgodności inwestycji z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie rozpoznawania sprawy, jak i w zakresie tego, czy samowolnie wzniesiony budynek powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zaznaczył, że dowodem na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w obu wymienionych zakresach jest pismo z 26 października 1994 r. Delegatury [...] Referat Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego skierowane do Wydziału Ochrony Środowiska przy Urzędzie Wojewódzkim. Wyjaśnił, że z przywołanego pisma jednoznacznie wynika, iż organ przed wydaniem kwestionowanej decyzji badał zgodność legalizowanej inwestycji z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił również, że w dniu 14 listopada 1994 r. Wydział Ochrony Środowiska przy Urzędzie Wojewódzkim w odpowiedzi na to pismo wydał postanowienie, którym pozytywnie zaopiniował lokalizację -zalegalizowanego w efekcie- magazynu artykułów spożywczych, z czego wynika, iż budynek magazynu nie odziaływał negatywnie na środowisko, a tym samym nie powodował niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, czy też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dalej, W. S. podniósł, że organ tylko w przypadku stwierdzenia, iż usytuowanie budynku ścianą z otworami okiennym w odległości 3,1 m od granicy nieruchomości powoduje zagrożenie dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia winien wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu lub nałożyć na wnioskodawcę w decyzji zezwalającej na użytkowanie zalegalizowanego budynku określone obowiązki związane z odpowiednim dostosowaniem obiektu. Skarżący stwierdził, że skoro powyższe obowiązki nie zostały na niego nałożone, to przedmiotowy budynek nie stwarzał żadnych zagrożeń. Podniósł przy tym, że organ prowadzący postępowanie legalizacyjne nie miał w ogóle podstaw do nałożenia jakichkolwiek obowiązków co do istniejących otworów okiennych w legalizowanym budynku, gdyż odległość tych otworów okiennych od granicy działki sąsiedniej odpowiadała warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki (i przywołał § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r., Dz. U. Nr 17, poz. 62, obowiązujący w czasie samowolnego wybudowania budynku). Następnie, W. S. (z przywołaniem orzecznictwa sądów administracyjnych) zaznaczył, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki, w tym racje ekonomiczne lub skutki gospodarcze, które wywołuje decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdził, iż w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że kwestionowana przez organ decyzja w sposób rażący narusza prawo. Zauważył, iż przed wydaniem tej decyzji wyrażającej zgodę na użytkowanie budynku magazynowego zbadano okoliczności zgodności inwestycji z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego i uzyskano postanowienie Wydziału Ochrony Środowiska w przedmiocie zachowania wymogów ochrony środowiska, a w takiej sytuacji trudno mówić, by o rażącym naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (które to organ w sprawie stwierdził) przemawiał sam fakt braku wzmianki w decyzji, iż okna w budynku oddalone w odległości 3,10 m od granicy działki sąsiedniej nie stanowią zagrożenia pożarowego. Skarżący na koniec zaznaczył, że skutkiem zakwestionowanej przez organ decyzji było piętnastoletnie użytkowanie budynku niezagrażające ani ludziom ani obiektom budowlanym. Stwierdził tym samym, że sporna decyzja nie wywołała żadnych negatywnych skutków, których wystąpienie powoduje, iż nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] września 2010 r. -po rozpatrzeniu powyższego odwołania- wydał decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w decyzji wydanej w sprawie w I instancji. Wskazał, że Prezydent Miasta [...] wydając decyzję z [...] października 1995 r. w sposób rażący naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący rażącym naruszeniem art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ II instancji stwierdził, że Prezydent Miasta [...] wydając decyzję z [...] października 1995 r., nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, jak również nie zebrał całego materiału dowodowego. Przede wszystkim organ odwoławczy zauważył, że nie wyjaśnioną, a kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest zgodność usytuowania przedmiotowego budynku z przepisami ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Wskazał, że biorąc pod uwagę, iż przedmiotowy obiekt jest budynkiem magazynowym, położonym na terenie przemysłowym, należało rozważyć usytuowania tego obiektu pod kątem przepisów § 17-19 ww. rozporządzenia, łącznie z § 170 tego aktu prawnego. Dalej, organ odwoławczy dostrzegł, iż w aktach przedmiotowej sprawy brak jakichkolwiek ustaleń organu legalizującego odnośnie lokalizacji budynku względem nieruchomości i zabudowań sąsiednich. Na planie sytuacyjnym zagospodarowania działki przy ul. [...], będącej załącznikiem do badanej decyzji z [...] października 1995 r., brak również wykazanych odległości pomiędzy budynkiem będącym przedmiotem legalizacji, a budynkiem istniejącym zlokalizowanym na działce sąsiedniej przy ul. [...]. Natomiast z dokumentacji technicznej powykonawczej niniejszego budynku wynika, iż budynek biurowo-magazynowy od strony północnej, skierowanej na działkę sąsiednią z istniejącym budynkiem, posiada otwory okienne (rzut przyziemia i elewacja północna). W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skoro organ nie sprawdził zgodności usytuowania legalizowanego budynku z warunkami technicznymi to nie można wykluczyć, że w badanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Wobec powyższego organ odwoławczy wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta ] z ] października 1995 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przy czym organ II instancji nie podzielił stanowiska organu I instancji co do tego, że przy legalizacji samowoli budowlanej nie uwalgędniono obowiązującego planu zagospdoarowania przestrzennego. Zauważył, iż w aktach znajduje się informacja o zgodności inwestycji z ustaleniami planistycznymi i powołał w tym miejscu pismo z 26 października 1994 r. W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2010 r. skarżący – W. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwą interpretację oraz wadliwe jego zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż organ wydający decyzję w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku magazynu artykułów spożywczych wraz z zapleczem socjalno - biurowym zlokalizowanego na działce przy ulicy [...] w [...] rażąco naruszył art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w sytuacji, gdy organ ten podjął wszelkie niezbędne kroki w celu ustalenia dokładnego stanu faktycznego, zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy dokonując swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego i nie naruszył zasad logicznego rozumowania, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł przede wszystkim, że przypisanie zakwestionowanej przez organy decyzji wady nieważności z powodu naruszenia przepisów prcoeoswych, tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. byłoby dopuszczalne wyłącznie, gdyby naruszenie tych przepisów miało charakter rażący i pozostawało w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można byłoby zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdyby w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano ich w takcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je oczywiście nieprawidłowo. I dalej skarżący zaznaczył, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do postawienia organowi działającemu w sprawie wydania decyzji o wrażeniu zgody na użytkowanie obiektu zarzutu naruszenia wskazanych przepisów. Wskazał, że na organie spoczywał obowiązek zbadania czy obiekt podlegający legalizacji znajduje sę na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Podał, że organ z tego obowiązku (określonego w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.) wywiązał się, na co wskazuje znajdujące się w aktach sprawy pismo Delegatury [...] Referatu Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego z 16 paźdizerniak 1994 r. Skarzący wskazał również, że organ wywiązał się także z obowiązku określonego w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., albowiem zbadał, czy legalizowany obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogordzenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dokonał bowiem oceny zakresu oddziaływania spornej inwestycji na środowisko. W aktach sprawy znajduje się konieczna opinia Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego. Skarżący zauważył nadto, że organ przed wydaniem zakwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji dokonał także oceny budynku legalizowanego co do zachowania warunków technicznych. Ucznynił to na podstawie dokumentacji złożonej przez skarżącego, a także na podstawie olgędzin budynku mających miejsce 28 września 1994 r. W konkluzji skarżący stwierdził, że organ legalizacyjny nie naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w sposób oczywisty. Organ ten podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego a związanego ze zbadaniem przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Zebrał niezbędny do prawidłowego wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy i dokonał jego oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Nie naruszył przy tym jednoznacznego przepisu prawa, z którego wynikałby obowiązek zasięgnięcia opinii inego organu w zakresie kwalifikacji obiektu pod względem niebezpieczeństwa pożarowego lub zagrożenia ludzi. Nie sposób też stwierdzić, że organ legalizacyjny naruszył w sposób oczywisty przepisy § 170 w zw. z § 17-19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uwzględniając skargę Sąd za konieczne uznał uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także -na zasadzie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), decyzji ją poprzedzającej wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspketora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2010 r. (z tych samych przyczyn, co decyzji zaskarżonej). Oceniając decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2010 r. przede wszystkim Sąd miał na względzie, iż decyzja ta została wydana w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje badany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego". Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył również, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jednocześnie podkreślić trzeba, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. W wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż "O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Dostrzegając powyższe stwierdzić należy, że nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto zaznaczyć też należy, iż o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, przypomnieć w pierwszej kolejności trzeba, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kontrolowaną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1995 r. wyrażającej zgodę na użytkowanie budynku samowolnie wybudowanego w 1990 r. Kwestiowana w tym postępowaniu decyzja wydana została w oparciu o art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, iż wydając badane orzeczenie Prezydent Miasta [...] naruszył w sposób rażący przepisy procesowe, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a to skutkowało rażącym naruszeniem art. 40 i art. 42 ww. ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Dokonując takiej oceny organy obu instancji miały na względzie w szczególności to, że zalegalizowany sporną decyzją budynek posiada otwory okienne w ściane usytuowanej w odległości 2,80 m i 3,10 m od granicy działki sąsiedniej, a okoliczność ta nie została przez organ legalizacyjny wyjaśniona w kontekście art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i warunków technicznych zawartych w rozporządzeniu z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz. U. Nr 17, poz. 62). Organ I instancji wskazał nadto na brak oceny sprawy w kontekści art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy podał jednak, iż to stanowisko zawarte w decyzji I instancji jest błędne, bo z akt wynika, że Prezydent Miasta [...]badał inwestycję pod względem jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i sprzeczności w tym zakresie nie stwierdził. W konsekwencji o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji zadecydowało niewyjaśnienie w sprawie, dotyczącej legalizacji samowolnie wybudownego budynku, usytuowania tego budynku ścianą z otworami okiennymi w odległości 2,80 m i 3,10 m od działki sąsiedniej. W ocenie Sądu, powody przedstawione w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz argumenty przywołane w obu tych decyzjach, nie uzasadniają zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. -Przede wszystkim podnieść należy, iż organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych decyzji wskazały na rażące naruszenie prawa i wymieniły przepisy, które w ich ocenie w sposób kwalifikowany przy wydawaniu spornej decyzji zostały naruszone. Organy te nie wykazały jednak w ocenie Sądu, iż w okolicznościach sprawy doszło do rażące naruszenia prawa, a dokładnie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Samo stwierdzenie, iż przepis prawa został rażąco naruszony jeszcze nie świadczy bowiem o takim jego naruszeniu, które uzasadnia zastsowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organy orzekające w obu instancjach żadnej oceny sprawy w tym zakresie nie przedstawiły. Nie podały żadnego uzasadnienia dla przyjęcia, iż w sprawie przepisy procesowe zostały naruszone w stopnu kwalifikowanym. Takim działaniem -a właściwie zaniechaniem- nie wykazały w efekcie, iż uchybienia procesowe do jakich w ich ocenie przy wydawaniu spornej decyzji doszło, doprowadziły do wydania orzeczenia, które winno być wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym. Nie wzięły więc pod uwagę m.in. i tego, iż na podstawie spornej decyzji obiekt zalegalizowany tym orzeczeniej jest użytkowany od kilkunastu lat. Wskazać zaś raz jeszcze w tym miejscu trzeba, iż stosując stwierdzenie nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ ma obowiązek wykazać rażące naruszenie prawa, dając temu wyraz w uzasadnieniu orzeczenia. Winien w tym zakresie mieć na względzie, iż o rażącym naruszeniu prawa nie decyduje ani oczywistość naruszenia, ani charakter przepisu, ale skutki wywołane wadliwą decyzją. Tylko bowiem wówczas, gdy skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności, uzasadnione będzie zastosowanie ww. przepisu art. 156. W tym miejscu dostrzec także należy, iż w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji skarżący zarzucił brak wykazania w sprawie rażącego naruszenia prawa szeroko argumentując swoje stanowisko, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracynych. Podniósł m.in., iż naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Podniósł także, że rażące naruszenie prawa procesowego musi polegać na rzucającym się w oczy niezastosowaniu przepisów procesowych w trakcie postępowania lub zastosowaniu ich w sposób oczywiście wadliwe.Tych argumentów skarżącego, odnoszących się do zastosowanego w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy nie tylko nie dostrzegł (bo ich w uzasadnieniu decyzji nie przedstawił), ale także do tych argumentów nie odniósł się w żaden sposób, co dodatkowo świadczy o wadliwości zaskarżonej decyzji z uwagi na niezachowanie wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 15 k.p.a. poprzez brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza tych istotnych dla odwołującego się i mających niewątpliwie wpływ na końcowy wynik postępowania. -Naruszenie wskazanych przepisów procesowych w niniejszej sprawie miało miejsce także z innych względów, na etapie obu instancji. W ocenie Sądu, organy orzekające błędnie bowiem przyjęły, iż kwestia usytuowania legalizowanego -sporną decyzją- budynku, ścianą z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej winna być analizowana w kontekście przesłanki negatywnej uregulowanej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz warunków technicznych, tj. przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Kwestia otworów okiennych w ścianie usytuowanej w zbyt bliskiej odległości od granicy działki sąsiedniej nie świadczy bowiem (sama w sobie) -w ocenie Sądu- o tym, iż samowolnie wybudowany obiekt budowlany spowoduje (czy powoduje) -z ww. przyczyny- niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organy orzekające w sprawie w obu instancjach nie podały zaś żadnych dodatkowych okoliczności (istniejących w dacie orzekania przez organ w dniu [...] październiak 1995 r.), które wskazywałyby na to, iż taka sytuacja (z uwagi na takie, a nie inne usytuowanie obiektu na działce) ma miejsce. Podały jedynie, iż kwestia związana z usytuowaniem obiektu budowlanego nie była przedmiotem analizy Prezydenta Miasta [...] wydającego kwestionowane orzeczenie, a obowiązek dokonania takiej analizy organy orzekające powiązały z ww. art. 37 ust. 1 pkt 2, co -w ocenie Sądu- nie zasługuje na akceptację. Sąd w tym miejscu zauważa, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Sąd zauważa również, iż stosownie do art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Mając na względzie treść przytoczonych przepisów, Sąd stwierdza, iż ww. okoliczność związana z usytuowaniem obiektu ścianą z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej winna być ewentualnie analizowana w kontekście przywołanego art. 40, a nie przesłanki negatywnej uniemożliwiającej legalizację samowoli budowlanej (powstałej pod rządzami ustawy z 1974 r.), tj. przesłanki uregulowanej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd stwierdza również, iż wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozporządzenie w sprawie warunków technicznych nie obowiązywało już w dacie wydania badanej decyzji z 1995 r. Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki przestało obowiązywać z dniem 2 kwietnia 1995 r. (a kwestionowana decyzja zapadła 27 października 1995 r.) To zaś oznacza, iż przepisy tego rozporządzenia zostały wadliwie przywołane przez organ odwoławczy jako te, z którymi legalizowana inwestycji winna być zgodna. Doprowadzając inwestycję do stanu zgodnego z prawem, w oparciu o ww. art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i orzekając w dniu [...] października 1995 r. organ obwiązany był bowiem kierować się stanem prawnym obowiązującym w dacie orzekania, a nie stanem prawnym z daty popełnienia samowoli budowlanej. Przepisy ww. rozporządzenia nie były więc miarodajne dla oceny ważności badanego w tym postępowaniu aktu administracyjnego. Z powyższych względów Sąd orzekając w sprawie uznał, iż obie wydane w kontrolowanym postępowaniu decyzje nie odpowiadają wymogom wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z zastosowanym w tej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy, a nadto zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekając ponownie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzorou Budowlanego winien mieć na względzie powyższe uwagi Sądu. Winien też mieć na uwadze, że w sytuacji, gdy w zalegalizowanym budynku (w dacie wydania badanej decyzji) znajdowały się otowory okienne w ścianie zbyt zbliżonej do granicy działki sąsiedniej (stosownie do warunków technicznych obowiązujących w dacie orzekania przez organ w postępowaniu legalizacyjnym), to przed wydaniem decyzji przewidzianej w art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. konieczne było wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 40 Prawa budowlanego, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Takiego orzeczenia w niniejszej sprawie nie było, a to oznacza, że mogło dojść do naruszenia procedury legalizacji spornej zabudowy. Naruszenie tej procedury przy wydawaniu kwestionowanej decyzji nie świadczy jednak jeszcze o tym, że decyzja badana w tym postępowaniu i wydana na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego, w sposób rażący narusza prawo. Dokonując weryfikacji tej decyzji należy bowiem rozważyć na podstawie jakiego materiału dowodowego decyzja ta zapadła oraz skutki, jakie ona wywołała. Z wymienionych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.