VII SA/Wa 231/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 231/09 UZASADNIENIE Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla firmy L. Sp. z o.o. z D. na budowę siedemnastu budynków mieszkalnych wielorodzinnych w D. przy ul. P. na działkach nr ew. [...] i [...]. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "D." w gminie D., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy D. Nr [...] z [...] listopada 2000 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 42, poz. 1235). W dniu 5 września 2008 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo A. T. zarzucające ww. decyzji rażące naruszenie prawa i wnoszące o stwierdzenie jej nieważności. Wojewoda [...] po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej, k.p.a.. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]. Organ, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 1998 r., sygn. akt IV S.A. 1167/96, wskazał, że w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, to organ w oparciu o art. 157 § 3 kpa winien odmówić wszczęcia postępowania. Organ wskazał też, że przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ma inwestor, którego wniosek o pozwolenie na budowę wszczyna postępowanie w tej sprawie (art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, inne zaś podmioty, chcąc brać udział w postępowaniu mogą korzystać z możliwości, jakie daje art. 5 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy. Podmiot taki powinien udokumentować, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, że jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu i że inwestycja narusza jego uzasadnione interesy prawne, wskazując w jakim zakresie i z naruszeniem jakich przepisów odrębnych, o których mówi art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przepisu takiego wnioskodawca nie przedstawił poza faktem sąsiedztwa z kwestionowaną przez niego inwestycją wobec czego, skoro żaden przepis prawa materialnego nie daje wnioskodawcy przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2007 r., organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Od powyższej decyzji Wojewody [...] A. T. złożył w dniu 23 października 2008 r. odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że po rozpatrzeniu odwołania A. T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z analizy przedmiotowej sprawy, wnioskodawca swoje prawo do udziału w postępowaniu jako strona wywodzi z faktu sąsiedztwa z kwestionowaną inwestycją. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 121/06). Przepisu takiego wnioskodawca nie przedstawił poza faktem sąsiedztwa z przedmiotową inwestycją, co nie daje podstaw do uznania go za stronę. Ponadto organ podniósł, że w odwołaniu z dnia 23 października 2008 r. skarżący zarzucił kwestionowanej inwestycji naruszenie jego uzasadnionych interesów przejawiających się w powstaniu szkody polegającej na spadku wartości jego nieruchomości oraz naruszeniu stosunków sąsiednich. Zarzuty te nie mogą stanowić podstawy do przyznania skarżącemu statusu strony. Żaden bowiem przepis prawa materialnego nie uzależnia wydania pozwolenia na realizację budynku od tego, by budynek znajdujący się na sąsiedniej działce nie zmniejszył swej wartości. Jest to z punktu widzenia prawa budowlanego okoliczność obojętna (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 251/05). Należy stwierdzić, że subiektywne odczucia podmiotu wnoszącego o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie mogą stanowić przesłanki do stwierdzenia istnienia interesu prawnego przemawiającego za potraktowaniem go jako strony postępowania. W konsekwencji organ stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, aby planowane przedsięwzięcie spowodowało, wynikające z przepisów prawa, ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości A. T. Ponieważ nie wykazano istnienia przepisu prawa materialnego legitymującego skarżącego do występowania w charakterze strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., należało orzec o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. T., zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art.8, art.10, art. 28 k.p.a., ponadto art. 61, art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przysługuje również właścicielom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem skarżącego organ naruszył też art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ administracji zobowiązany jest do sprawdzenia zgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, a także art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone decyzje zostały wydane zgodnie z prawem. Organy administracji odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania z jego wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, z powodu braku legitymacji do uruchomienia tego postępowania przez wnoszącego pismo. Ponieważ sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, podstawową kwestią jaką należało w niniejszej sprawie rozpatrzyć, była ocena, czy organy administracji zgodnie z prawem ustaliły, że skarżący nie posiadał legitymacji do zainicjowania (wszczęcia) postępowania w sprawie stwierdzenia pozwolenia na budowę. Legitymacja taka uzależniona zaś jest od tego czy wnoszący pismo był, lub też powinien być, stroną postępowania administracyjnego, zakończonego pozwoleniem budowlanym, którego unieważnienia żąda. Dopiero pozytywna odpowiedź na to pytanie, wyrażona w formie pisma wszczynającego postępowanie nadzorcze na wniosek, pozwala na podjęcie ustaleń i dokonywanie ocen związanych z przedstawionymi zarzutami wnoszącego pismo, w zakresie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. W innym przypadku, tj. gdy wynik wstępnych czynności podjętych przez organ nie daje podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego, organ w drodze decyzji, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmawia wszczęcia postępowania nadzorczego, co zamyka sprawę w znaczeniu formalnym, gdyż bez wszczęcia postępowania organ nie ma podstaw do badania zarzutów o charakterze materialnym. Jeśli jednak organ, badając sprawę pod kątem formalnej dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, dojdzie do przekonania, że istnieją podstawy do zbadania ważności decyzji, wówczas winien wszcząć postępowanie nadzorcze z urzędu. W postępowaniu takim podmiot, któremu odmówiono wszczęcia postępowania na wniosek, co do zasady nie będzie brał udziału w takim postępowaniu, może jednak zwrócić się do prokuratora o uruchomienie stosownych czynności na podstawie art. 182-189 k.p.a. Prawidłowe ustalenie uprawnienia do wzruszenia decyzji ostatecznej wymaga nie tylko analizy formalnej strony legitymacji wnioskodawcy, ale przede wszystkim zbadania tej legitymacji w kontekście przepisów prawa materialnego, które było postawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Badania takiego należy dokonać szczególnie wówczas, kiedy żądanie składa podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, lecz uważa się za uprawnionego do kwestionowania decyzji. Takie też badanie przeprowadziły organy. Zgodnie z zasadą, że przepis szczególny wyłącza przepis ogólny, do ustalenia stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia budowlanego nie stosuje się art. 28 k.p.a., lecz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Kluczowe znaczenie dla ustalenia stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji również postępowań nadzwyczajnych, ma zatem określenie obszaru oddziaływania inwestycji. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r. w sprawie II OSK 1321/06, nie publ., w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem. W niniejszej sprawie skarżący swoje prawo wywodzi z sąsiedztwa z planowaną inwestycją. Wskazuje na pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości oraz spadek wartości nieruchomości. W warunkach rozpoznawanej sprawy, organ administracji, oceniając wpływ przedmiotowej inwestycji na otoczenie, a w konsekwencji legitymację osób składających odwołanie do występowania w sprawie o pozwolenie na budowę w charakterze strony winien był zatem odnieść się do funkcji, konstrukcji formy czy innych cech obiektu i zbadać czy przepisy odrębne wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu znajdującego się w jego otoczeniu. Nieruchomości których właścicielem jest skarżący nie znajdują się w bezpośredniej granicy z działkami, na których planowana jest budowa budynków (za wyjątkiem działki, przez którą przebiegać ma infrastruktura podziemna związana z inwestycją). Od planowanej zabudowy, jak wynika z akt administracyjnych, dzielą je trzy nieruchomości, a najbliższy budynek inwestycji znajduje się w odległości około 60 m od jego nieruchomości. Organy zasadnie zatem doszły do wniosku, iż nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W tej sytuacji trudno uznać by inwestycja wpływała w ujemny sposób na sposób zagospodarowania działki skarżącego, to zaś przesądza o prawidłowości ustalenia, że inwestycja ta nie wpływa w żaden sposób na interes prawny skarżącego. Wobec tego nie miał on przymiotu strony w postępowaniu zwykłym. Z tego względu organy administracji prawidłowo odmówiły skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Tym samym nie są trafne argumenty strony wywodzące swój przymiot strony z przepisów postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.) oraz prawa cywilnego. Należy również zaznaczyć, że interesu prawnego do uzyskania przymiotu strony skarżący nie może skutecznie wywodzić z naruszenia przez zaprojektowanie inwestycji w sprzeczności, jego zdaniem, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis prawa miejscowego chroni w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę interes prawny tych właścicieli nieruchomości, które zostały (lub powinny być) umieszczone w obszarze oddziaływania obiektu, wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Inaczej mówiąc nie można wywodzić interesu prawnego do udziału w sprawie wydania pozwolenia na budowę z naruszenia przez inwestora ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego o ile nieruchomość podmiotu formułującego taki zarzut nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Trafnie zauważył organ II instancji, że zarzut odwołania dotyczący naruszenia uzasadnionych interesów skarżącego przejawiających się w powstaniu szkody polegającej na spadku wartości jego nieruchomości oraz naruszeniu stosunków sąsiednich nie ma prawnego znaczenia w postępowaniu administracyjnym. Zarzut ten nie może stanowić podstawy do uznania, że skarżący posiada przymiot strony. Żaden przepis materialnego prawa administracyjnego nie uzależnia wydania pozwolenia na budowę od aktualnej czy przyszłej wartości budynku znajdującego się na sąsiedniej działce. Z punktu widzenia prawa budowlanego okoliczność ta jest bez znaczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 251/05). Subiektywne odczucia podmiotu wnoszącego o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie mogą jak to już zostało wykazane wcześniej, stanowić przesłanki do stwierdzenia istnienia interesu prawnego przemawiającego za potraktowaniem go jako strony postępowania. Z tych względów Sąd uznał stanowisko organów administracji za zgodne z prawem. Pozostałe argumenty skarżącego wobec nieuznania go za stronę postępowania nie mogły być rozpatrywane, w granicach sprawy kontrolowanej przez Sąd. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd skargę oddalił.