VII SA/Wa 2311/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Do wydania przedmiotowego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją Nr [...], z dnia [...] lipca 2018 r., Prezydent Miasta [...] na podstawie art.40 i art.82 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm., dalej ustawa Prawo budowlane) i art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98. poz.1071 z 2000 r. z późn. zm., dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez [...] Sp. z o. o. w sprawie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r.: przeniósł ostateczną decyzję Prezydenta v nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na terenie działek nr ew. [...] oraz części działki [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] na rzecz [...] Sp. z o. o. z siedzibą przy ul. [...] w [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Zarząd Mienia [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, poprzez zaniechanie zbadania złożonego do akt sprawy oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji 2. naruszenie art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji wobec inwestora, który nie spełnił wszystkich wymagań formalnych wniosku, tj. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazane w przedmiotowej decyzji, a ponadto, II. przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, przejawiające się nie wyjaśnieniem kwestii tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele, o których mowa w treści decyzji. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji odmownej, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Rozpoznając odwołanie, zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., Nr [...], Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), działając na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] lipca 2018 r. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Prezydent [...], decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na terenie działek nr ew. [...] oraz części działki [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Następnie, pismem z dnia 18 czerwca 2018 r., pełnomocnik inwestora wystąpił z wnioskiem o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], przy ul. [...]. Z kolei decyzją Nr [...] z [...] lipca 2018 r., Prezydent [...], udzielił pozwolenia na przeniesienie ostatecznej decyzji własnej (Prezydenta [...]) Nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na terenie działek nr ew. [...] oraz części działki [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Organ odwoławczy wskazał, że pierwszy etap postępowania odwoławczego to postępowanie wstępne i w tym postępowaniu, podejmuje czynności mające na celu ustalenie zaistnienia przesłanek formalnych wniesienia odwołania. Niedopuszczalność wniesienia odwołania, może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do drugiej grupy zaliczyć należy przypadki wniesienia odwołania przez osobę nie mającą do tego legitymacji ( np. przez osobę trzecią ), bądź też przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Podkreślił, że iż stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazał, że stosownie do art. 40 ust. 3 ustawy Prawo budowlane stanowiącej lex specialis w stosunku do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego "Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji". Zatem jak wyjaśnił organ odwoławczy nikt poza inwestorem oraz podmiotem mającym realizować dane pozwolenie we własnym imieniu nie może posiadać interesu prawnego w sprawie wydania zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji zadaniem Wojewody w świetle obowiązujących przepisów brak jest podstaw, aby Zarządowi Mienia [...] przyznać status strony w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę. Dodał jednocześnie, że zmiana osoby inwestora nie narusza prawem chronionych interesów właściciela sąsiedniej działki, bowiem zmiana inwestora w trybie art. 40 Prawa budowlanego, nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do kwestii podmiotu wnoszącego odwołanie, a mianowicie Zarządu Mienia [...], uznając, iż stanowi ona jedna z wewnętrznych jednostek organizacyjnych Urzędu m.st. Warszawy, prowadzoną w formie jednostki budżetowej, za pośrednictwem której Prezydent wykonuje swoje zadania. Zdaniem Wojewody, skoro Prezydent [...] orzekał w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, to z chwilą wydania decyzji utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez Zarząd Mienia v wskazał, że w świetle poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń, pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego, Miasto [...] (dalej skarżący) zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie: 1. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na to, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego był zobowiązany, przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tym samym dokonał złej oceny dowodów, a w konsekwencji stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta [...], naruszenie art.134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, a tym samym uznanie, że Miastu [...] reprezentowanemu przez Zarząd [...] nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2018r.; 2. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2015 r., poz. 1438 ze zm.) w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ze zm.) w zw. z art. 28 ust. 1a i art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że w sytuacji gdy decyzję w pierwszej instancji wydał Prezydent [...] działając jako organ administracji architektoniczno - budowlanej, którym z mocy ustawy jest starosta, zaś stroną tego postępowania administracyjnego jest gmina jako właściciel nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, Miasto [...] (gmina) reprezentowane przez Zarząd [...] nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia tej jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody [...]. W odpowiedziach na skargę Wojewoda oraz uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. wnieśli o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., Nr [...], stwierdzającej na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność odwołania Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2018 r., Nr [...], wydanej na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane – przenoszącej ostateczną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę na rzecz [...] Sp. z o.o. Przypomnieć należy, że postępowanie odwoławcze może być skutecznie zainicjowane jedynie przez podmiot posiadający przymiot strony. Stwierdzenie braku spełnienia przesłanki podmiotowej może skutkować orzeczeniem albo o niedopuszczalności odwołania (w oparciu o art. 134 k.p.a.), albo o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie pierwszego z ww. przepisów z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je, nie jest stroną postępowania. Stosując przepis art. 134 k.p.a., organ odwoławczy uznał, iż strona skarżąca – nie ma interesu prawnego uprawniającego ją do skutecznego kwestionowania w postępowaniu administracyjnym decyzji Prezydenta, w rozumieniu art. 28 k.p.a. To powoduje, że odwołanie, które wniosło Miasto [...] nie może zostać merytorycznie rozpatrzone. W tych też okolicznościach Wojewoda uznał, że zasadne jest wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia odwołania. Stanowisko Wojewody należy uznać za prawidłowe, gdyż w pierwszej kolejności po wpłynięciu odwołania, organ ten - przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie, dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione jest przez stronę postępowania. Jeżeli organ w wyniku analizy ustali, iż podmiot, który wniósł odwołanie w sposób oczywisty nie jest stroną postępowania, obowiązany jest na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność wniesienia odwołania. W przedmiotowej sprawie kluczowe jest zastosowanie art. 40 ustawy Prawo budowlane, bowiem ten przepis stanowił podstawę prawną wydania decyzji przez Prezydenta [...] z [...] lipca 2018 r. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgoda strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. Zgodnie z ust. 3 art. 40 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. W omawianym przypadku nie ma zastosowania art. 28 k.p.a., ponieważ nikt poza inwestorem i podmiotem mającym realizować określone pozwolenie we własnym imieniu nie ma interesu prawnego w sprawie wydania przedmiotowej decyzji. Interesy pozostałych podmiotów mogą być bowiem naruszone tylko przez samo tworzenie obiektu budowlanego, a nie fakt, że roboty budowlane prowadzi inny niż pierwotnie inwestor (J. Siegień, Prawo budowlane..., s. 236). Zmiana inwestora w trybie art. 40 nie jest więc środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeżeli spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie (por. wyrok NSA z 5.03.1999 r., IV SA 1053/97, LEX nr 46648). Należy pamiętać, że cesja decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w przypadku, gdy jej adresatem było kilku inwestorów lub gdy ma być ona przeniesiona na rzecz kilku osób, dopuszczalna jest wyłącznie w jednym postępowaniu z udziałem dotychczasowych i nowych inwestorów (por. wyrok NSA z 10.04.2002 r., II SA/Gd 420/01, ONSA 2003/2, poz. 79). To samo zresztą odnosi się do przeniesienia decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Oznacza to, że w realiach rozpoznawanej sprawy jak wskazano powyżej zasadnicze znaczenie ma art. 40 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który w tym przypadku stanowi lex specjalis w stosunku do art. 28 k.p.a. Trafnie zatem stwierdził Wojewoda, że przepis art. 40 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zawęża krąg stron postepowania w sprawie o przeniesienie decyzji o pozwolenie na budowę tylko do podmiotów pomiędzy którymi ma być dokonane przeniesienie tej decyzji. Okoliczność doręczenia decyzji z [...] lipca 2018 r. skarżącej nie przesądza automatycznie, że przysługuje jej przymiot strony postępowania na podstawie art. 28 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Nie ma racji skarżąca podnosząc naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ odwoławczy nie naruszył powołanych przepisów. Wojewoda odniósł się do treści art. 40 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wskazując jego zastosowanie w sprawie i uzasadniając kto jest stroną w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę. Również wbrew argumentom skargi nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia skargi zarzut odnoszący się do naruszenia art. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w zw. z art. 28 ust. 1a i art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, skoro decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę została wydana na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane, a przepis ten w ust. 3 określa kto jest stroną w postepowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych – wskazując, że są to jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Sądowi znane jest postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r. wydane w sprawie II OSK 3270/17 i przedstawiona w nim interpretacja art. 80 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie negując zaprezentowanego w powołanym postanowieniu poglądu, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, w rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności jako kluczowe znajduje zastosowanie art. 40 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Z tych względów uznając za prawidłowe rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.