VII SA/Wa 2334/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. S. i W.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. S. i W. S. kwotę 466,30 zł (czterysta sześćdziesiąt sześć złotych, trzydzieści groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 2334/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpoznaniu odwołania M. S. i W. S. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. stwierdzającą – na wniosek H. D. nieważność - decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 1988 r. udzielającej M. B. pozwolenia na użytkowanie adaptowanego warsztatu ślusarskiego oraz dobudowy zaplecza magazynowo – socjalnego i garażu na działce położonej w N. przy ul. [...] w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na dobudowę zaplecza magazynowo - socjalnego i garażu uzupełnionej decyzją Wojewody [...]z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] marca 20910 r. Wojewoda [...] – w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. stwierdził - na wniosek H. D. nieważność decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 1988 r. udzielającej M. B. pozwolenia na użytkowanie adaptowanego warsztatu ślusarskiego oraz dobudowy zaplecza magazynowo – socjalnego i garażu na działce położonej w N. przy ul. [...] w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na dobudowę zaplecza magazynowo - socjalnego i garażu uzupełnionej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Od powyższej decyzji M.i W. S. złożyli odwołanie. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionych odwołań Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z dnia [...] stycznia 1988 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 21 ust. 1 i art. 53 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm) w związku z postanowieniami uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 1986 r., nr [...], w sprawie planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego w rejonie ul. [...] w N.. Obszar, na którym usytuowana jest działka inwestycyjna nr ew. [...], objęty był postanowieniami uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1985 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta N.. Na terenie objętym inwestycją obowiązywał również plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego w rejonie ul. [...] w N. zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 1986 r., nr [...]. Z załącznika graficznego i legendy ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działka nr ew. [...]znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] – teren istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej. (...) Adaptacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz rzemiosła wymagane uporządkowanie zabudowy gospodarczej. Natomiast z planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wynika, że ww. działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...], na którym adaptuje się cztery budynki istniejące, oraz projektuje jedną działkę pod budynek wolnostojący. Zdaniem organu jeśli plan szczegółowy przewiduje, na obszarze [...], jedynie adaptacje czterech istniejących budynków oraz przeznaczenia jednej działki pod budynek wolnostojący, to dobudowa zaplecza magazynowo-socjalnego i budowa garażu jest niezgodna z jego ustaleniami. Oczywistość powyższego naruszenia nie budzi – w ocenie organu administracji - wątpliwości zaś co do jego skutków społeczno – gospodarczych wskazać należy, że utrzymanie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji akceptowałoby zakłócenie wprowadzonego miejscowym planem ładu przestrzennego. M. S. i W. S. złożyli skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucili naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 53 ust. 1 pkt 1a ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., oraz art. 7, 77, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2010 r., w sprawie VII SA/Wa 1623/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz rozstrzygnął w przedmiocie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawie II OSK 751/11, działając ze skargi kasacyjnej H. D. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz rozstrzygnął w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Należy podkreślić, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a. a jego przedmiotem była ostateczna decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 1988 r. którą to decyzją organ udzielił M. B. pozwolenia na użytkowanie adaptowanego warsztatu ślusarskiego oraz dobudowy zaplecza magazynowo socjalnego i garażu w części dotyczącej dobudowy wskazanych obiektów budowlanych. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie – o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego. Jednocześnie zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 k.p.a. Oznacza to, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej może nastąpić li tylko w sytuacji gdy organ ponad wszelką wątpliwość ustali, iż decyzja taka dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym przesłanki te wymienione są enumeratywnie i nie podlegają wykładni rozszerzającej. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. A zatem w niniejszej sprawie Sąd związany jest wykładnią zawartą w wyroku NSA z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawie II OSK 751/11. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia NSA stwierdził, że nie ma przeszkód, żeby Sąd rozważył, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Przy czym Sąd II instancji zwrócił uwagę, że ocena Sądu Wojewódzkiego musi odnosić się do obu podstaw stwierdzenia nieważności, przyjętych przez organ pierwszej i drugiej instancji. Jak bowiem wynika z decyzji Wojewody podstawą orzeczenia był przepis art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Jednocześnie jako nietrafne NSA uznał twierdzenie skargi kasacyjnej, że ustalenia szczegółowego planu zagospodarowania w sposób oczywisty świadczą o tym, że nie mogła być wydana decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu na oznaczonym terenie. Wbrew przekonaniu autora skargi kasacyjnej treść planu szczegółowego, jako aktu prawnego wymagała dokonania interpretacji w zestawieniu z postanowieniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego oraz regulacją ustawową stanowiącą o wymienionych aktach planowania przestrzennego, jak też przy uwzględnieniu pozostałego materiału dokumentacyjnego zebranego w sprawie. Dokonując takiej oceny – zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu ww. orzeczenia NSA, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podkreśla, że zgodnie z poglądem doktryny jak i jednolitym stanowiskiem zawartym w orzecznictwie sądowo - administracyjnym z rażącym naruszeniem prawa nie mamy do czynienia, gdy istnieje spór co do wykładni przepisu prawa materialnego (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 27 marca 2012 r. II OSK 2449/10; Lex 1219108). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ uznał, że kontrolowana przez niego w postępowaniu nieważnościowym decyzja dotknięta jest wadą nieważności wskazaną w pkt 2 i 7 art. 156 § 1 k.p.a. przy czym takiego rażącego naruszenia prawa organ upatruje w sprzeczności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny ustalenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego nie świadczyły w sposób jednoznaczny o tym, że nie mogła być wydana decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowych obiektów na oznaczonym terenie. Treść planu szczegółowego, jako aktu prawnego wymagała dokonania interpretacji w zestawieniu z postanowieniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego oraz regulacją ustawową stanowiącą o wymienionych aktach planowania przestrzennego. Co więcej zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tak ogólnego jak i szczegółowego nie zakazywały wprost realizacji takiego rodzaju obiektów. Plan szczegółowy (w większości nieczytelny) wskazywał, że działka znajdowała się na terenie, na którym adaptuje się 4 budynki istniejące oraz projektuje 1 działkę pod budynek wolnostojący. Na przedmiotowym terenie należało uwzględnić przebieg ciągu pieszego . Skoro zatem, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zakazywał w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości budowy tego rodzaju obiektów budowlanych to nie można uznać, że wydanie pozwolenia na dobudowę zaplecza socjalno – magazynowego i garażu do warsztatu ślusarskiego uzasadniało przyjęcie że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Nie bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił kontrolowaną w postępowaniu odwoławczym decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki I Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 1988 r. w części udzielającej M. B. pozwolenia na użytkowanie adaptowanego warsztatu ślusarskiego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ uznał, że inwestycja ta (budowla warsztatu ślusarskiego) nie jest w sposób jednoznaczny sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 października 2011 r., w sprawie VII SA/Wa 1538/11, oddalił skargę H. D.. Tym samym Sąd ocenił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zabraniał realizacji tego rodzaju inwestycji co oznacza że nie można organowi zarzucić działania w warunkach rażącego naruszenia prawa. Wyrok ten był również przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawie II OSK 682/12, oddalił skargi kasacyjne H. D. i G. D. od powyższego wyroku. Ww. sprawa (dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie) niewątpliwie ściśle wiąże się ze sprawą będącą przedmiotem niniejszego postępowania. W konsekwencji – biorąc pod uwagę, treść art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydal ale i inne organy państwowe a także inne osoby, należało uznać, że również tą ocena związany jest sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Z tych względów należało uznać że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego – to jest art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 21 ust. 1 i 53 ust. 1 pkt 1 a ustawy z dnia 24 października 1974 r.– Prawo budowlane w zakresie w jakim organ wskazał, że została ona wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów prawa. Powyższe skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazać także należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty uczestnika postępowania H. D. wskazujące, że w dacie wydawania decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym na działce o nr [...] nie znajdował się żaden budynek, w tym budynek adaptowany na warsztat ślusarski, a zatem nie można było do tego (nieistniejącego) budynku dobudować innych obiektów. Powyższe również miałoby zdaniem uczestnika postępowania uzasadniać twierdzenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie oceniając zasadności powyższego zarzutu Sąd wskazuje, że kwestia ta (daty budowy warsztatu ślusarskiego) była przedmiotem oceny organów administracji w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Organy przeprowadziły w tym zakresie postępowanie dowodowe i oceniły dokonane ustalenia z punktu widzenia zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd w niniejszej sprawie związany jest wskazaną oceną prawną skoro decyzja ta była przedmiotem kontroli tak Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast omówienia wymaga w niniejszej sprawie dodatkowa kwestia. A mianowicie granice sprawy w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji określone są przesłankami wymienionymi w § 1 pkt 1-7 art. 156 k.p.a. Oznacza to, że organ prowadzący takie postępowanie winien (niezależnie od treści wniosku, o ile taki zainicjował postępowanie) wyjaśnić zaistnienie wszystkich przesłanek wymienionych w tym przepisie. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, iż art. 7 k.p.a. stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przepisie tym została wyrażona naczelna zasada Kodeksu postępowania administracyjnego - zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany wyjaśnić wszystkie wątpliwe kwestie, które wynikły w trakcie wszczętego postępowania, w szczególności odnieść się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony postępowania i dokonać oceny ich wpływu na ewentualny wynik sprawy. Zgodnie z postanowieniami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. kwestie powyższe winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, co nie jest bez znaczenia dla zachowania zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a. W niniejszej sprawie organ jako podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wskazał art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. O ile uzasadnienie decyzji wskazuje na przyczyny uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o tyle w żaden sposób nie odnosi się do drugiej ze wskazanych przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności – pkt 7 tego przepisu. Tymczasem w orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalił się pogląd, że skutek wady decyzji, o którym mowa w ww. przepisie (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.) musi być ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności. Organ nie wskazał przepisu, który zawierałby taką klauzulę. Nie wynika ona także ani z art. 21 ust. 1 ani z art. 53 ust. 1a ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Co więcej z uzasadnienia decyzji nie wynika ażeby organ przeprowadził ocenę zaistnienia innych przesłanek wymienionych we wskazanym przepisie. W tej sytuacji Sąd uznał za przedwczesne dokonywanie oceny czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta inną wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Rolą sądu administracyjnego jest wszak ocena prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organy administracji a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Skoro sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, to nie może zastępować organu podejmowanych przez niego czynnościach. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej zostały wydany z naruszeniem zarówno przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1, 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. jak i przepisów prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 21 ust. 1 i 53 ust. 1 pkt 1a ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji decyzje te należało wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną. Obowiązkiem organu będzie zatem ponowna ocena materiału dowodowego i jego ocena punktu widzenia zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 i 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść o treść art. 200 i 205 tej ustawy.