VII SA/Wa 2336/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , sędzia WSA Artur Kuś (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J.O. i O.O. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] października 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia w całości opłaty legalizacyjnej oddala skargę 1. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2021 r., znak: [...], Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.0 z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 49c ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: "p.b.") w zw. z art. 67a § 1 pkt 1 i 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm.; dalej: "O.p."), po rozpatrzeniu odwołania J. O. i O. O. (dalej: "skarżący") od decyzji Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z [...] maja 2021 r., nr [...], udzielającej ww. skarżącym ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej ustalonej w kwocie 50 000 zł postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z [...] stycznia 2021 r., nr [...], znak: [...] z tytułu dokonania samowoli budowlanej, polegającej na rozbudowie z nadbudową budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...], Gmina [...], poprzez umorzenie ww. opłaty legalizacyjnej w części, tj. w kwocie 25 000 zł, oraz odmawiającej umorzenia w całości i w części opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł, ustalonej ww. postanowieniem PINB w [...] z [...] stycznia 2021 r., nr [...], znak: [...]z tytułu dokonania samowoli budowlanej, polegającej na budowie garażu konstrukcji stalowej, zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], Gmina [...] - uchylił ww. decyzję w części, tj. w zakresie punktu 1 sentencji, i w tym miejscu orzekł o umorzeniu w całości, tj. w kwocie 50 000 zł opłaty legalizacyjnej ustalonej ww. postanowieniem PINB w [...] z [...] stycznia 2021 r., nr [...], znak sprawy: [...]. W pozostałej części utrzymał ww. decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że PINB w [...] postanowieniami z [...] stycznia 2021 r., nr [...], znak: [...] oraz nr [...], znak: [...], ustalił dla ww. skarżących opłaty legalizacyjne w kwocie odpowiednio 50 000 zł z tytułu dokonania samowoli budowlanej, polegającej na rozbudowie z nadbudową budynku mieszkalnego oraz 25 000 zł z tytułu dokonania samowoli budowlanej, polegającej na budowie garażu konstrukcji stalowej, zlokalizowanych na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], Gmina [...]. Skarżący, pismem z 20 stycznia 2021 r. zwrócili się do Wojewody [...] z wnioskiem o umorzenie opłat legalizacyjnych w całości. W uzasadnieniu wniosku powołali się na trudną sytuację finansową. Wyjaśnili, że utrzymują się z dochodów uzyskiwanych z tytułu świadczonej pracy zarobkowej w kwocie 3 950 zł miesięcznie, które wystarczają na podstawowe opłaty, zakup opału i skromne życie. Rodzina nie posiada innych dochodów ani oszczędności. O.O. ma na utrzymaniu żonę i troje dzieci, z których jedna córka studiuje stacjonarnie w [...], a dwie młodsze w wieku 14 i 12 lat chodzą do szkoły podstawowej. Wnioskodawcy poinformowali, że nie uchylają się od słusznie nałożonych kar, ale otrzymując w 2001 r. budynek mieszkalny od matki w stanie w jakim matka otrzymała od swojego ojczyma, zostali obciążeni tak wysokimi opłatami. W związku z powyższym pismem ustalono, że: 1) skarżący nie dokonali żadnej wpłaty na poczet zobowiązania z tytułu przedmiotowych opłat legalizacyjnych, 2) wobec skarżących nie została wydana decyzja o rozbiórce rozbudowy z nadbudową budynku mieszkalnego, ani garażu konstrukcji stalowej w oparciu przepisy ustawy p.b., 3) skarżący wnieśli zażalenia na postanowienia PINB w [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...] i nr [...](dowód: pisma PINB w [...] z 2 lutego 2021 r. nr [...] i nr [...], pismo Biura Organizacyjno-Budżetowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]h z 3 lutego 2021 r.). Powyższe postanowienia ustalające opłaty legalizacyjne w kwocie odpowiednio 50 000 zł i 25 000 zł zostały zaskarżone przez skarżących i nie nabyły przymiotu ostateczności. W związku z powyższym Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżących do czasu ostatecznego ustalenia należności przez właściwy organ. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "[...] WINB") postanowieniami z [...] marca 2021 r., znak: [...] i z [...] marca 2021 r., znak: [...], utrzymał w mocy postanowienia PINB w [...] z [...] stycznia 2021 r. odpowiednio nr [...] oraz nr [...], wskutek czego opłaty legalizacyjne ustalone dla skarżących w kwocie 50 000 zł i 25 000 zł podlegały wykonaniu. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] marca 2021 r. nr [...] podjął z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte w związku z wnioskiem skarżących. Następnie, skarżący 31 marca 2021 r. przedłożyli dodatkowy materiał dowodowy. Z uwagi na nieścisłości w przedstawionych oświadczeniach o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i kosztach utrzymania skarżących oraz osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym i dołączonych dokumentach - pismem z 12 kwietnia 2021 r. wezwano do złożenia wyjaśnień. Ponadto z uwagi na fakt, że z oświadczeń z 29 marca 2021 r. wynikało, że skarżący są współwłaścicielami gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,7799 ha, z tytułu którego nie osiągnięto dochodu w roku ubiegłym ani w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, jednakże w punkcie 3 na stronie 1 nie zaznaczono czy prowadzą działalność rolniczą czy też nie, a z przedłożonej decyzji - nakazu płatniczego nr [...] Wójta Gminy [...] z 19 stycznia 2021 r., w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2021 wynikało, że skarżący są właścicielami 1,70 ha przeliczeniowego gruntów rolnych - Wojewoda [...] pismem z 12 kwietnia 2021 r., nr [...] wezwał skarżących do potwierdzenia w formie oświadczenia czy gospodarstwo rolne nastawione jest na sprzedaż produktów rolnych czy też wykorzystywane jest na potrzeby własne, wskutek czego nie stanowi ono działalności rolniczej w rozumieniu art. 2 pkt 10b ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 708 ze zm.), tj. związanej z produkcją, przetwarzaniem i obrotem produktami rolnymi, wymienionymi w Załączniku nr 1 do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 7.6.2016). Skarżący przy piśmie z 22 kwietnia 2021 r. złożyli stosowne wyjaśnienia i przedłożyli dodatkowy materiał dowodowy, który dołączony został do akt postępowania. Wojewoda [...], decyzją z 28 maja 2021 r. znak: [...] udzielił skarżącym ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej ustalonej w kwocie 50 000 zł postanowieniem PINB w [...] z [...] stycznia 2021 r., nr [...], znak: [...], poprzez umorzenie ww. opłaty legalizacyjnej w części, tj. w kwocie 25 000 zł, oraz odmówił umorzenia w całości i w części opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł, ustalonej postanowieniem PINB w [...] z [...] stycznia 2021 r., nr [...], znak: [...]. Skarżący złożyli odwołanie od powyższej decyzji, zaskarżając ją w całości. Wnieśli o umorzenie w całości obu opłat legalizacyjnych. Nie sformułowali zarzutów wobec zaskarżonej decyzji Wojewody. Ponowili argumenty dotyczące udzielenia wnioskowanej ulgi, prezentowane w postępowaniu przed organem I instancji. Organ odwoławczy opisał m.in. art. 49c p.b. oraz 67a § 1 O.p. Ustalił na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że skarżący prowadzą wspólne gospodarstwo domowe wraz z trojgiem dzieci. J. O. zatrudniona jest na podstawie umowy o pracę zawartej na czas określony, tj. od 1 października 2020 r. do 30 września 2021 r. w firmie handlowej z siedzibą w Krzepicach i z tego tytułu uzyskuje średniomiesięczny dochód w wysokości około 2 079,48 zł netto miesięcznie. O.O. zatrudniony jest na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony od 28 listopada 2011 r., w [...] S.A. Zakładzie Linii Kolejowych w [...] i z tego tytułu uzyskuje średniomiesięczny dochód w wysokości około 3 195,00 zł netto miesięcznie. Skarżący nie prowadzą działalności gospodarczej w rolnictwie czy rybołówstwie i nie otrzymali pomocy publicznej de minimis w rolnictwie czy rybołówstwie ani pomocy publicznej de minimis. Rodzina pobiera świadczenie wychowawcze 500+ na dwie córki, tj. w łącznej kwocie 1 000 zł. Dwie córki uczęszczają do szkoły podstawowej, a trzecia córka studiuje na drugim semestrze w [...]. Planowany termin ukończenia studiów przypada na wrzesień 2023 r. Skarżący są właścicielami domu o powierzchni 69 m², położonego przy ulicy [...] w miejscowości [...], Gminie [...] o szacunkowej wartości 70 000 zł, oraz gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,7799 ha. J. O. jest właścicielem samochodu osobowego marki Peugeot 107 rok produkcji 2011 o szacunkowej wartości 7000 zł, a O.O. samochodu osobowego marki Ford Focus rok produkcji 2012 o szacunkowej wartości 10500 zł. Stan rachunków bankowych stron na dzień 29 marca 2021 r. wynosił łącznie 579,48 zł. Skarżący nie posiadają żadnych środków zgromadzonych na rachunkach bankowych ani oszczędnościowych. Średniomiesięczne wydatki ich gospodarstwa domowego stanowią 5131,10 zł, w tym: - wydatki stałe w kwocie 531,10 zł, na które składają się: woda i ścieki - 62,68 zł, energia elektryczna - 135 zł, gaz - 80,00 zł, wywóz nieczystości - 97,50 zł, podatek od nieruchomości - 5,92 zł, inne -150 zł, - wydatki zmienne w kwocie 4600,00 zł, na które składają się: odzież - 1000 zł, leki - 400 zł, leczenie (okulista, stomatolog, endokrynolog) - 1000 zł, żywność -1400 zł, inne - 800 zł. Skarżący posiadają zobowiązanie wynikające z Postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydziału II Cywilnego sygn. akt [...] z [...] listopada 2020 r. w kwocie 2177,90 zł. W październiku 2020 r. poniosły wydatek w kwocie 7000 zł na wymianę okien w domu, na który wydatkowały wszystkie posiadane oszczędności. W rodzinie występują problemy zdrowotne. O.O. od marca 2001 r. jest osobą o lekkim stopniu niepełnosprawności. Orzeczony stopień ma charakter trwały i orzeczenie wydano na stałe. Wymaga odpowiedniego zatrudnienia, tj. pracy lekkiej, bez dźwigania. Minister dokonał analizy sytuacji majątkowej, finansowej, zdrowotnej i rodzinnej skarżących uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający i pozwala na ocenę możliwości zapłaty nałożonych opłat legalizacyjnych. Poniższa analiza i ocena jest wynikiem stosowania w postępowaniu administracyjnym zasad ogólnych, zawartych w k.p.a., wyznaczających ramy tego postępowania i mających wpływ na stosowanie norm prawa materialnego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zaznaczył, że umorzenie należności publicznoprawnej, w tym opłaty legalizacyjnej, stanowi odstępstwo od powszechnej reguły ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przez podmioty prawa i ma charakter jak najbardziej wyjątkowy. Jednak wyjątkowość instytucji umorzenia zaległości podatkowych, będącej odstępstwem od zasady powszechności ponoszenia ciężaru podatku, nie może wykluczać możliwości zastosowania tej instytucji prawa podatkowego w sytuacji, gdy okoliczności sprawy uzasadniają istnienie ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. W szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwe jest więc zwolnienie strony z długu publicznoprawnego, jako dopuszczone przez ustawodawcę i niezbędne z punktu widzenia kompletności systemu podatkowego odstępstwo od zasady powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, Zdaniem Ministra, organ I instancji w sposób prawidłowy zgromadził materiał dowodowy, poprzez szczegółowe zebranie i ustalenie faktów odnoszących się do sytuacji majątkowej, finansowej, rodzinnej i zdrowotnej skarżących. Jednakże dodał, że nie podziela w pełni dokonaną przez Wojewodę [...] ocenę całokształtu zebranego materiału dowodowego. W ocenie Ministra umorzenie w całości opłaty legalizacyjnej ustalonej w kwocie 50000 zł postanowieniem PINB w [...] z [...] stycznia 2021 r., nr [...], znak: [...] z tytułu dokonania samowoli budowlanej, polegającej na rozbudowie z nadbudową budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...], Gmina [...] jest w pełni uzasadnione z punktu widzenia przesłanki ważnego interesu podatnika oraz interesu publicznego. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że skarżący prowadzą wspólne gospodarstwo domowe wraz z trojgiem dzieci w wieku od 21 do 12 lat. Główne ich źródło utrzymania stanowi wynagrodzenie z pracy zarobkowej w łącznej kwocie 5274,48 zł. Nie prowadzą działalności gospodarczej w rolnictwie czy rybołówstwie i nie otrzymali pomocy publicznej de minimis w rolnictwie czy rybołówstwie ani pomocy publicznej de minimis. Rodzina pobiera świadczenie wychowawcze 500+ na dwie córki, tj. w łącznej kwocie 1000 zł, które nie jest wliczane do dochodu, jednak pozwala na zrównoważenie domowego budżetu. Dwie córki uczęszczają do szkoły podstawowej, a trzecia córka studiuje na drugim semestrze w [...]. Planowany termin ukończenia studiów przypada na wrzesień 2023 r. Wyliczone na podstawie przedłożonych oświadczeń i dokumentów średnie miesięczne wydatki w gospodarstwie domowym skarżących wynoszą około 5131,10 zł. Zatem z powyższego wynika, że rodzinie na nieplanowane wydatki pozostaje miesięcznie kwota około 140 zł. Minister stwierdził, że podejmując decyzję w przedmiocie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej organ nie może pominąć skutków jakie dla stron i osób pozostających na ich utrzymaniu może spowodować wykonanie obowiązków wynikających z ustalenia opłaty legalizacyjnej. Zwrócił uwagę na niezwykle istotną okoliczność, że w interesie strony, ale i publicznym jest to, aby w przypadku uiszczenia opłaty legalizacyjnej nie zaszła konieczność korzystania przez zobowiązanych z pomocy społecznej. Jego zdaniem (biorąc pod uwagę wartości uzyskiwanych przez rodzinę dochodów oraz ponoszonych kosztów), rozważyć należy sytuację finansową skarżących w aspekcie osiągania minimum socjalnego, które jest wskaźnikiem określającym koszty utrzymania gospodarstw domowych (różnych kategorii) na podstawie koszyka dóbr służących do zaspokojenia potrzeb bytowo-konsumpcyjnych na niskim poziomie. Minimum socjalne nazywane jest też granicą wydatków gospodarstw domowych, mierzącą godziwy poziom życia. Wartość minimum socjalnego jest w Polsce każdego roku szacowana przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych zaś jego wartość wg stanu w IV kwartale 2020 r. dla 5 osobowego gospodarstwa pracowniczego wynosi 4988,08 zł. Sumując powyższe, wprawdzie dochody gospodarstwa domowego skarżących pozostają na granicy minimum socjalnego przekraczając nieznacznie wartości statystyczne, jednak pod uwagę przy ocenie faktycznych możliwości płatniczych należy brać kwotę ich dochodów i wydatków oraz możliwą do zagospodarowania kwotę środków pieniężnych, pozostałą po zbilansowaniu ww. wartości. Zebrany materiał dowodowy wskazuje, że z uwagi na niewielkie dochody skarżących, konieczność utrzymania pięcioosobowej rodziny, w tym trójki dzieci, jak i małej wartości posiadanego majątku - skarżący nie będą w stanie udźwignąć spłaty opłaty legalizacyjnej w kwocie 50000 zł, orzeczonej postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., nr [...], znak: [...]. W ocenie Ministra powyższe okoliczności (identyfikowane jako ważny interes podatnika), uzasadniają umorzenie ww. opłaty w całości. Dodał, że w powyższym kontekście nie można pominąć także okoliczności, że O.O. od marca 2001 r. jest osobą o lekkim stopniu niepełnosprawności, zaś orzeczony stopień ma charakter trwały i orzeczenie wydano na stałe. Organ odwoławczy wskazał nadto, że za umorzeniem w całości opłaty legalizacyjnej ustalonej w kwocie 50000 zł ww. postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., nr [...] przemawia również fakt, że budynek będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego, służy zaspokajaniu podstawowych potrzeb mieszkaniowych 5 osobowej rodziny skarżących. W jego ocenie powyższe okoliczności identyfikowane są jako ważny interes podatnika i uzasadniają umorzenie ww. opłaty w całości. Na marginesie zauważył, że strony wystąpiły z wnioskiem o całkowite umorzenie tej opłaty legalizacyjnej, argumentując zasadność umorzenia brakiem zawinienia w powstaniu samowoli budowlanej. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że budynek mieszkalny, będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego, skarżący otrzymali w 2001 r. w ramach darowizny od matki O., (T. O.), w stanie w jakim matka otrzymała od swojego ojczyma. Zgodnie z twierdzeniami stron, skarżący od jesieni 2001 r. zamieszkują dom otrzymany od matki, nie dokonując w nim żadnych przeróbek. Organ odwoławczy uznał, że przedmiotowy budynek (69 m²) służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych 5 osobowej rodziny, umorzenie opłaty w kwocie 50000 zł wynikającej z ww. postanowienia z [...] stycznia 2021 r., nr [...] jest zasadne z punktu interesu publicznego, rozumianego jako sprzyjanie zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli - w tym przypadku eliminowanie ryzyka związanego z ewentualną rozbiórką części budynku mieszkalnego. Odnośnie do opłaty legalizacyjnej w wysokości 25000 zł, wynikającej z postanowienia PINB w [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...], znak: [...] (nałożonej z tytułu dokonania samowoli budowlanej, polegającej na budowie garażu konstrukcji stalowej, zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], Gmina [...]), Minister stał na stanowisku, że niezasadne jest (w świetle zebranego materiału dowodowego, jak i ustalonych okoliczności), przychylenie się do wniosku skarżących o jej umorzenie w całości lub w części. Podkreślił, że w analizowanej kwestii przesłanki ważnego interesu podatnika oraz ważnego interesu publicznego nie uzasadniają umorzenia opłaty legalizacyjnej w całości lub w części. Ponownie dodał, że ulga w postaci umorzenia zobowiązania publicznoprawnego, w całości lub w części, jest rozwiązaniem najdalej idącym w katalogu dostępnych form wsparcia osoby zobowiązanej, zawartych w przepisach O.p. Nie bez znaczenia, przy ocenie przesłanki ważnego interesu podatnika jest to, że przesłanka ta zachodzi w sytuacji, której podatnik nie mógł przewidzieć lub nie mógł zapobiec, gdy z powodu nadzwyczajnych przypadków losowych nie jest on w stanie uregulować zaległości podatkowych. Akta wskazują, że ustalenie opłaty legalizacyjnej w związku z samowolną budową garażu konstrukcji stalowej nie było związane z sytuacją nadzwyczajną. Przepisy regulujące proces budowlany obligowały strony do wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Naruszając prawo w powyższym zakresie, skarżący musieli liczyć się z ryzykiem poniesienia określonych konsekwencji prawnych. Wykonane prace uznano za naruszenie przepisów ustawy p.b. i nałożono opłatę legalizacyjną. Minister stwierdził, że skarżący posiadają stałe źródło dochodów oraz to, że doszło do dokonania samowoli budowlanej, czyli działania niezgodnego z przepisami prawa. Jego zdaniem, powyższa sytuacja jest dalece odmienna od okoliczności związanych z powstaniem samowoli budowlanej, dotyczącej budynku mieszkalnego (postanowienie PINB w [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...]) i nie uzasadnia przychylenia się do wniosku w zakresie umorzenia opłaty legalizacyjnej ustalonej z tytułu dokonania samowoli budowlanej, polegającej na budowie garażu konstrukcji stalowej. Ważnego interesu podatnika, jako przestanki umorzenia należności nie można utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie umorzenia zaległości podatkowej. W interesie publicznym leży, aby wszyscy zobowiązani wywiązywali się z zapłaty należności stanowiących dochód Państwa. Rezygnacja z należnego zgodnie z prawem świadczenia byłaby zbytnim uprzywilejowaniem stron w stosunku do innych podmiotów, w zakresie równego traktowania pod względem konstytucyjnych praw i obowiązków. Z instytucji umarzania zaległości podatkowych nie można czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z obowiązku zapłaty, tym bardziej, że ustawa Ordynacja podatkowa przewiduje inne możliwości złagodzenia warunków wykonania zobowiązania podatkowego. Organ stwierdził, że w analizowanej kwestii również interes publiczny nie przemawia za objęciem skarżących przywilejem umorzenia w całości lub w części należności z tytułu opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., nr [...]. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej ma charakter dobrowolny, więc inwestor może alternatywnie dokonać rozbiórki samowoli budowlanej. Tym samym w przedmiotowej sprawie odmowa udzielenia ulgi nie doprowadzi do pogorszenia się sytuacji finansowej lub majątkowej skarżących. W ocenie organu odwoławczego ich sytuacja finansowa umożliwia spłatę nałożonej opłaty legalizacyjnej, np. w systemie ratalnym. Jednakże rozważanie zastosowania tego rodzaju ulgi wymaga złożenia przez strony stosownego wniosku do Wojewody [...]. 2. J. O. i O.O., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z [...] października 2021 r., znak: [...], zaskarżając ją w części, tj. w zakresie punktu 2 decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia skarżącym w całości i w części opłaty legalizacyjnej w wysokości 25000 zł, ustalonej postanowieniem PINB w [...] z [...] stycznia 2021 r., nr [...], znak: [...] (z tytułu dokonania samowoli budowlanej, polegającej na budowie garażu konstrukcji stalowej, zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], Gmina [...]). Zaskarżonej decyzji zarzucili: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 67a § 1 pkt 3 O.p. w zw. z art. 49c ust. 1 p.b. poprzez błędne uznanie, że nie zachodzą przesłanki ważnego interesu prywatnego lub interesu publicznego i bezzasadną odmowę całkowitego lub częściowego umorzenia opłaty legalizacyjnej, podczas gdy ustalenia stanu faktycznego wskazują, że zachodzą przesłanki do umorzenia opłaty legalizacyjnej, - art. 2 Konstytucji z uwagi na wydanie przez organ rozstrzygnięcia naruszającego wynikające z powyższego przepisu zasady praworządności, sprawiedliwości, proporcjonalności oraz zaufania do Państwa i prawa, nie uwzględniającego wyjątkowych okoliczności stanu faktycznego danej sprawy, skutkujące wymierzeniem odpowiedzialności w oderwaniu od winy. b) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, niedostateczne uwzględnienie bardzo ciężkiej sytuacji materialnej Skarżących uniemożliwiającej uiszczenie opłaty legalizacyjnej, - art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w części, w sytuacji gdy organ II instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzję w części i umorzyć postępowanie I instancji w części odmawiającej umorzenia zapłaty opłat legalizacyjnych. W uzasadnieniu skargi przedstawili stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części i rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji organu I instancji w części dotyczącej odmówienia umorzenia w całości i w części opłaty legalizacyjnej w wysokości 25000 zł, ustalonej z tytułu dokonania samowoli budowlanej, polegającej na budowie garażu konstrukcji stalowej, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...], Gmina [...]. Ponadto wnieśli o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz wstrzymanie w części wykonania zaskarżonej decyzji. 3. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. 4. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został rozpoznany odrębnie (postanowieniem WSA w Warszawie z 23 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2336/21). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem punktu 2 decyzji Ministra (wydanej w ramach tzw. uznania administracyjnego) w przedmiocie odmowy umorzenia skarżącym w całości i w części opłaty legalizacyjnej w wysokości 25000 zł, ustalonej postanowieniem PINB z [...] stycznia 2021 r. z tytułu dokonania samowoli budowlanej, polegającej na budowie garażu konstrukcji stalowej, zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] w miejscowości [...], Gmina [...]. 2. W niniejszej sprawie wskazać należy na kluczowe okoliczności faktyczne i prawne wynikające z dotychczasowego postępowania: - PINB dwoma postanowieniami z [...] stycznia 2021 r. ustalił dla skarżących dwie opłaty legalizacyjne w kwocie: a) 50000 zł z tytułu dokonania samowoli budowlanej (rozbudowa z nadbudową budynku mieszkalnego); b) 25000 zł z tytułu dokonania samowoli budowlanej (budowa garażu konstrukcji stalowej, zlokalizowanych na dz. nr ewid. [...] w miejscowości [...], Gmina [...]); - skarżący zwrócili się do Wojewody z wnioskiem o umorzenie obu opłat legalizacyjnych w całości, powołując się na trudną sytuację finansową; - decyzją z [...] maja 2021 r. Wojewoda: a) udzielił skarżącym ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej ustalonej w kwocie 5000 zł postanowieniem PINB z [...] stycznia 2021 r. (rozbudowa z nadbudową budynku mieszkalnego) poprzez umorzenie opłaty legalizacyjnej w części, tj. w kwocie 25000 zł; b) odmówił umorzenia w całości i w części opłaty legalizacyjnej w wysokości 25000 zł, ustalonej postanowieniem PINB z [...] stycznia 2021 r. (budowa garażu); - odwołanie od tej decyzji złożyli skarżący wnosząc o umorzenie obu opłat legalizacyjnych w całości; - Minister decyzją z [...] października 2021 r.: a) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w części, tj. w zakresie punktu 1 sentencji, i w tym miejscu orzekł o umorzeniu w całości, tj. w kwocie 50000 zł opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem PINB z [...] stycznia 2021 r. z tytułu dokonania samowoli budowlanej, polegającej na rozbudowie z nadbudową budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] w miejscowości [...], Gmina [...]; b) utrzymał w mocy ww. decyzję w zakresie pkt 2 sentencji tj. odmowy umorzenia w całości i w części opłaty legalizacyjnej w wysokości 25000 zł, ustalonej postanowieniem PINB z [...] stycznia 2021 r. z tytułu dokonania samowoli budowlanej, polegającej na budowie garażu konstrukcji stalowej, zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], Gmina [...]; - na decyzję Ministra skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. 3. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu a wszelkie zarzuty skarżących wskazane w skardze są bezzasadne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 67a § 1 pkt 3 O.p., który stanowi, że organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b O.p., w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Decyzja w przedmiocie ulgi w spłacie należności publicznoprawnej ma charakter uznaniowy, tzn. pozostawia organowi stosującemu prawo pewien zakres luzu decyzyjnego, co nie oznacza, że organ wydając rozstrzygnięcie może zachowywać się w sposób dowolny. Uznanie administracyjne polega na możliwości wyboru konsekwencji prawnych przy ustalonym stanie faktycznym. Istotą uznania administracyjnego jest to, że wprowadzając pojęcie nieostre, niedookreślone (ważny interes podatnika lub interes publiczny) przerzuca się na organ administracji publicznej konieczność wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. Dla organu oznacza to tyle, że w każdej rozpatrywanej sprawie musi ustalić, określić i ocenić, na czym polegają przesłanki udzielenia ulgi (ważny interes podatnika lub interes publiczny), czemu Minister dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dla uznania zaistnienia "ważnego interesu podatnika" nie wystarczy ustalenie trudnej sytuacji finansowo-osobistej - sytuacja ta musi mieć ona charakter wyjątkowy, jawnie różniący ją od sytuacji innych podatników. Przyznawanie ulg podatkowych arbitralnie, każdorazowo w przypadku znajdowania się przez podatnika w trudnej sytuacji finansowej, bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy oraz realne możliwości płatnicze strony, doprowadziłoby do nieakceptowalnego zjawiska rozluźnienia rygorów w zakresie przyznawania ulg podatkowych, w szczególności najdalej idącego umorzenia zaległości podatkowej, co ostatecznie stanowiłoby zachętę do powszechnego lekceważenia dyscypliny finansowej (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 2553/21). W ocenie Sądu, podejmując decyzję w niniejszej sprawie, Minister dokonał oceny faktów i dowodów zgromadzonych w toku postępowania oraz wyjaśnił bardzo szczegółowo okoliczności sprawy w kontekście przesłanek udzielenia ulgi w spłacie należności. W przedmiotowym postępowaniu Minister prawidłowo ocenił, iż ogół występujących w sprawie okoliczności nie daje wystarczających podstaw do podjęcia decyzji o udzieleniu ulgi w postaci umorzenia opłaty legalizacyjnej w całości i w części (w zakresie zaskarżenie decyzji). Przypomnieć należy, że Minister w zaskarżonej decyzji nie podzielił decyzji Wojewody odnośnie do jedynie częściowego umorzenia opłaty legalizacyjnej (tj. 25 000 zł) tytułu dokonania samowoli budowlanej, polegającej na rozbudowie z nadbudową budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] w miejscowości [...], Gmina [...]. Minister w decyzji wskazał, że umorzenie w całości opłaty legalizacyjnej ustalonej w kwocie 50 000 zł postanowieniem PINB z [...] stycznia 2021 r. z jest w pełni uzasadnione z punktu widzenia przesłanki ważnego interesu podatnika oraz interesu publicznego. Uzasadnił to również w sposób właściwy i szczegółowy w przedmiotowej decyzji. Oczywiście należy pamiętać, że ten punkt decyzji Ministra nie został zaskarżony przez skarżących (decyzja ta jest bowiem korzystna dla skarżących). Skarżący w skardze do WSA w Warszawie kwestionują jedynie pkt 2 decyzji Ministra, w którym utrzymano mocy decyzję organu I instancji. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że w obrocie prawnym pozostaje postanowienie PINB z [...] stycznia 2021 r. Zatem istotą skargi jest odmowa umorzenia skarżącym w całości i w części opłaty legalizacyjnej w wysokości 25000 zł z tytułu dokonania samowoli budowlanej, polegającej na budowie garażu konstrukcji stalowej, zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] w miejscowości [...], Gmina [...]. W ocenie Sądu, w sposób prawidłowy Minister ocenił, że niezasadne jest w świetle zebranego materiału dowodowego, jak i ustalonych okoliczności faktycznych, przychylenie się do wniosku o umorzenie w całości lub w części opłaty legalizacyjnej wynikającej z postanowienia PINB. W analizowanej kwestii przesłanki ważnego interesu podatnika oraz ważnego interesu publicznego nie uzasadniają umorzenia w całości lub w części opłaty legalizacyjnej. Ulga w postaci umorzenia zobowiązania publicznoprawnego, w całości lub w części, jest rozwiązaniem najdalej idącym w katalogu dostępnych form wsparcia osoby zobowiązanej, zawartych w O.p. Nie bez znaczenia, przy ocenie przesłanki ważnego interesu podatnika jest to, iż przesłanka ta zachodzi w sytuacji, której podatnik nie mógł przewidzieć lub nie mógł zapobiec, gdy z powodu nadzwyczajnych przypadków losowych nie jest on w stanie uregulować zaległości podatkowych. Akta postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wskazują, iż ustalenie opłaty legalizacyjnej w związku z samowolną budową garażu konstrukcji stalowej nie było związane z sytuacją nadzwyczajną. Należy przy tym zauważyć, iż przepisy regulujące proces budowlany obligowały Strony do wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Naruszając prawo w powyższym zakresie Wnioskodawcy musieli liczyć się z ryzykiem poniesienia określonych konsekwencji prawnych. W związku z powyższym wykonane prace uznano za naruszenie przepisów p.b. i nałożono opłatę legalizacyjną. Podkreślenia wymaga, iż skarżący posiadają stałe źródło dochodów oraz to, że doszło do dokonania samowoli budowlanej, czyli działania niezgodnego z przepisami prawa. Sytuacja ta jest zasadniczo odmienna od okoliczności związanych z powstaniem samowoli budowlanej dotyczącej budynku mieszkalnego i nie uzasadnia przychylenia się do wniosku Stron w zakresie umorzenia opłaty legalizacyjnej ustalonej z tytułu dokonania samowoli budowlanej polegającej na budowie garażu konstrukcji stalowej. Wskazać również należy na to, że ważnego interesu podatnika, jako przestanki umorzenia należności nie można utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie umorzenia zaległości podatkowej. Pojęcie interesu podatnika należy rozumieć możliwe szeroko, lecz jego wystąpienia nie można upatrywać wyłącznie w dolegliwości finansowej jakiej doświadcza strona w związku z koniecznością wywiązania się z ciążących na niej zobowiązaniach podatkowych (por. wyrok NSA z 7 października 2010 r. sygn. akt II GSK 1000/09). Występująca w analizowanej kwestii przesłanka ważnego interesu publicznego, rozumiana jako respektowanie wartości wspólnych i istotnych dla całego społeczeństwa, nie uzasadnia umorzenia opłaty legalizacyjnej. W interesie publicznym leży, by wszyscy zobowiązani wywiązywali się z zapłaty należności stanowiących dochód Państwa. Należy zauważyć, że rezygnacja z należnego zgodnie z prawem świadczenia byłaby zbytnim uprzywilejowaniem skarżących w stosunku do innych podmiotów, w zakresie równego traktowania pod względem konstytucyjnych praw i obowiązków. Z instytucji umarzania zaległości podatkowych nie można czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z obowiązku zapłaty, tym bardziej, że O.p. przewiduje inne możliwości złagodzenia warunków wykonania zobowiązania podatkowego. Zasadnie zatem Minister przyjął, że w analizowanej kwestii również interes publiczny nie przemawia za objęciem skarżących przywilejem umorzenia w całości lub w części należności z tytułu opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem PINB z dnia [...] stycznia 2021 r. Za "interes publiczny" należy uznać respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, adekwatność reakcji, czy nieuchronność sankcji w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa przez obywatela. W tak pojmowanym interesie mieści się dążenie do sytuacji, w której podatnicy regulują swoje zobowiązania podatkowe w całości i terminowo, dbałość o interes Skarbu Państwa, rozumiany jako konieczność ochrony dochodów państwa oraz możliwości realizacji zadań ogólnospołecznych (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 981/21). Dodatkowo wskazać można, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a przywilejem. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej ma zatem charakter dobrowolny, więc inwestor może alternatywnie dokonać rozbiórki samowoli budowlanej. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy u.p.e.a. Przepisy p.b. przewidują w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1594/12). Minister wskazał również na to, że w rozpatrywanej sprawie odmowa udzielenia ulgi nie doprowadzi do drastycznego pogorszenia się sytuacji finansowej lub majątkowej skarżących. Sytuacja finansowa skarżących umożliwia Stronom spłatę nałożonej opłaty legalizacyjnej (np. w systemie ratalnym), jednakże rozważanie zastosowania tego rodzaju ulgi wymaga złożenia przez skarżących stosownego wniosku do Wojewody. 4. Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a. i art. 77 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest zaś jego wszechstronne rozpatrzenie. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast między innymi ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy. Nie znaczy to jednak, że Strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza że nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla Strony. Obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez ten organ materiałów dowodowych, mających wykazać okoliczności korzystne dla stron postępowania. Zasada ta nie zwalnia strony postępowania administracyjnego z obowiązku przedstawienia takich dowodów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki. W związku z tym, to przede wszystkim na Stronie spoczywa obowiązek wykazania, że należy do osób w stosunku do których zastosowanie tego rodzaju ulgi jest uzasadnione. Dokonywana konsekwentnie przez Skarżących, odmienna od stanowiska Ministra ocena materiału dowodowego, nie może stanowić wystarczającej podstawy do zmiany rozstrzygnięcia. Wskazać również trzeba na to, że nawet w przypadku, gdy zaistnieje któraś z sytuacji określonych w art. 67a § 1 O.p. organ nie ma obowiązku wydania decyzji o umorzeniu należności. Kryteria umorzenia należności publicznoprawnych (tj. ważny interes podatnika lub interes publiczny) sformułowane są w sposób niedookreślony i dokonywana przez organ ocena czy w konkretnym przypadku zaistniały przesłanki do wydania decyzji umarzającej oparta jest w znacznej mierze na elementach natury słusznościowej (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 394/19). Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ podatkowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających wskazywać na ważny interes podatnika lub interes publiczny oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontroli sądu nie podlega zatem uznanie samo w sobie, ale sposób, w jaki nastąpiło zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, uzasadnienie stanowiska organu, a także to, czy swobodne uznanie organu podatkowego nie przekształciło się w uznanie dowolne. Tym samym, nawet stwierdzenie, że sytuacja ekonomiczna podatnika jest trudna, nie rodzi obowiązku przyznania ulgi w spłacie zaległości podatkowej (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 624/17). Dodatkowo należy wskazać, że rozstrzygnięć w zakresie udzielania ulg podatkowych nie dotyczy zasada powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Oznacza to, że brak jest przeszkód do wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia zaległości, w sytuacji gdy wcześniej została wydana decyzja odmowna w tej sprawie, o ile zmienił się stan faktyczny sprawy w zakresie przesłanek przyznania tej ulgi. Podatnik po otrzymaniu decyzji odmownej może wnioskować o umorzenie, wskazując tym razem nowe okoliczności, które uzasadniają jego wniosek (por. wyrok WSA w Opolu z 23 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Op 11/22). Inaczej mówiąc, zmiana sytuacji podatnika i wystąpienie nowych okoliczności uprawnia go do wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości podatkowych, czy też o przyznanie ulgi innego rodzaju, i to nawet w sytuacji, gdy pierwotnie wydana w tym przedmiocie decyzja była decyzją negatywną dla podatnika. Ponadto należy wskazać, że niezasadny jest zarzut wskazany w skardze (s. 4) i dotyczący naruszenia art. 2 Konstytucji w kontekście "wymierzenia odpowiedzialności w oderwaniu od winy". Skoro norma zawarta w art. 2 Konstytucji jest normą generalną, z której wywodzone są inne zasady ogólne dotyczące w szczególności stanowienia prawa, czy prowadzenia postępowania administracyjnego, to do jej naruszenia w postępowaniu administracyjnym dojść może w związku z naruszeniem innych norm, które były bądź powinny być stosowane w tym postępowaniu (por. wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. akt I FSK 602/13). 5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.