VII SA/Wa 236/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Postanowieniem Nr [...] z [...] grudnia 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: p.b.), po rozpatrzeniu zażalenia J. B. (dalej: skarżący, strona) na postanowienie Powiatowego lnspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB, organ I instancji) Nr [...] z [...] października 2019 r., którym zawieszono postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie dotyczącej nadbudowy wraz z rozbudową istniejącego garażu, położonego na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. F. [...] w W., wykonanej z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] (dalej: Prezydent) o pozwoleniu na budowę Nr [...] z [...] listopada 2004 r. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia [...]WINB wskazał, że w toku prowadzonego postępowania PINB postanowieniem Nr [...] z [...] stycznia 2019 r. nałożył na C. B. (dalej: inwestor) obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym nadbudowy istniejącego garażu zagłębionego wraz z jego rozbudową, położonego na działce nr [...] przy ul. F. [...] w W. Następnie postanowieniem Nr [...] z [...] lutego 2019 r. PINB odmówił inwestorowi zmiany postanowienia Nr [...] z [...] stycznia 2019 r. w zakresie terminu wykonania obowiązków do 15 maja 2019 r., natomiast zmienił je w części dotyczącej terminu usunięcia braków i nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym przedmiotowej inwestycji, sporządzonym w czerwcu 2015 r., wyznaczając nowy termin do 22 marca 2019 r. Pismem z 14 października 2019 r. inwestor poinformował organ I instancji, że złożył w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w W. projekt budowlany zamienny w celu uzyskania decyzji, której uzyskanie zostało nakazane wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 20 czerwca 2012 r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 524/11. Dlatego PINB postanowieniem Nr [...] z [...] października 2019 r. zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie dotyczącej nadbudowy wraz z rozbudową istniejącego garażu na działce nr [...] przy ul. F. [...] w W. zapadł wyrok WSA w Warszawie z 10 października 2017 r. o sygnaturze akt VII SA/Wa 2595/16, którym uchylona została decyzja [...]WINB Nr [...] z [...] września 2016 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd powołał się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 524/11, podzielając je w całości. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że konieczność uzyskania decyzji organu konserwatorskiego wynika z wyroku WSA w Warszawie z 10 października 2017 r., sygnatura akt VII SA/Wa 2595/16, który zapadł w przedmiotowej sprawie. Dlatego dalsze procedowanie związane z ewentualnym zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego przez organ I instancji możliwe będzie dopiero po zajęciu stanowiska przez organ konserwatorski, co skutkowało zasadnym zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów zażalenia [...]WINB podniósł, że przedmiotem postępowania zażaleniowego jest wyłącznie ustalenie istnienia bądź nie przesłanek do zawieszenia prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego I instancji postępowania administracyjnego. Na obecnym etapie postępowania, tj. przygotowania przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, który musi zawierać m.in. określone opinie, uzgodnienia czy pozwolenia, badanie kwestii zgody pozostałych współwłaścicieli terenu jest przedwczesne. Kwestia ta będzie przedmiotem analizy przez PINB wówczas, kiedy inwestor przedłoży kompletny projekt budowlany zamienny, a organ I instancji przed ewentualnym jego zatwierdzeniem podda go analizie co do zgodności z art. 35 ust. 1 p.b. Od postanowienia [...]WINB Nr [...] z [...] grudnia 2019 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia, zakończenia procesu składania projektów zamiennych, orzeczenia rozbiórki przedmiotowego budynku oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że PINB nie miał prawa zawiesić niniejszego postępowania, ponieważ w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 5 p.b. termin przedstawienia projektu zamiennego minął w maju 2014 r. Z uwagi na treść wyroku WSA w Warszawie z 10 października 2017 r., sygnatura akt VII SA/Wa 2595/16, uchylającego decyzję PINB z [...] sierpnia 2016 r. zatwierdzającą projekt zamienny przedmiotowej inwestycji oraz decyzję [...]WINB z [...] września 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, postępowanie powinno być zakończone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 5 p.b. Poza tym skarżący wskazał, że doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem wymaga rozbiórki przedmiotowego budynku. PINB - w ocenie strony - nie miał powodu do zawieszania postępowania administracyjnego, ponieważ ze względu na stan prawny i obecną zabudowę działki nie ma możliwości zatwierdzenia żadnego projektu zamiennego W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zarzuty podniesione w skardze organ odwoławczy uznał za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy kontrolowane rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Na wstępie rozważań wypada przypomnieć, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w toku postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego z czerwca 2015 r. inwestycji polegającej na nadbudowie garażu wraz z jego rozbudową, zrealizowanej przez inwestora na terenie nieruchomości przy ul. F. [...] w W. Inwestycja ta została wykonana na podstawie decyzji Prezydenta z [...] listopada 2004 r. Nr [...], ale zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest więc w trybie legalizacji robót budowlanych przewidzianym w art. 50-51 p.b. Z uwagi na fakt, że ww. nieruchomość położona jest na obszarze objętym ochroną konserwatorską (wpis do rejestru zabytków), to w dacie ubiegania się inwestora o pierwotne pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji posiadał on pozytywną decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. Nr [...] z [...] grudnia 2003 r. W sytuacji konieczności zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej inwestycji z czerwca 2015 r. konieczne było uzyskanie nowej decyzji organu konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, aby wypełnić obowiązek przewidziany w przepisie art. 39 ust. 1 p.b. Jednak inwestor do ww. projektu zamiennego takiej decyzji konserwatorskiej nie dołączył, co jasno wynika z treści uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 10 października 2017 r. w sprawie VII SA/Wa 2595/16. Sąd, uchylając wówczas decyzję [...]WINB z [...] września 2016 r. Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję PINB w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, podzielił stanowisko NSA zawarte w wyroku z 20 czerwca 2012 r. w sprawie II OSK 524/11, że skoro inwestor, chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, musi przedstawić organowi nadzoru budowlanego decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielającą zgody na prowadzenie takich prac, to tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych. Wobec tego sposób doprowadzenia obiektu budowlanego, objętego ochroną konserwatorską, do stanu zgodnego z prawem zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków. Sąd w uzasadnieniu wyroku z 10 października 2017 r. w sprawie VII SA/Wa 2595/16 stwierdził, że projekt zamienny z czerwca 2015 r. jedynie z załączoną decyzją organu konserwatorskiego z 2003 r. nie nadaje się do zatwierdzenia, gdyż jest niekompletny (brak decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków o pozwoleniu na prowadzenie robót objętych projektem budowlanym zamiennym). W związku z powyższym PINB postanowieniem z [...] października 2019 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie prowadzone w sprawie dotyczącej przedmiotowej nadbudowy wraz z rozbudową istniejącego garażu przy ul. F. [...] w W., wykonanej z istotnymi i odstępami od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 2004 r., ponieważ rozpatrzenie tej sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W tych okolicznościach stanu faktycznego i prawnego istotnym dla rozpoznania niniejszej skargi jest ustalenie zasadności zawieszenia na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie naprawczym. Kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego jest uregulowana w art. 97-103 k.p.a. Zawieszenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową służącą zapewnieniu racjonalności postępowania. Instytucja ta ma zastosowanie, gdy na skutek zdarzenia zaistniałego w toku postępowania, to postępowanie dotknięte jest brakiem niepozwalającym na jego dalsze prowadzenie; istnieje jednak możliwość jego usunięcia i podjęcia dalszego postępowania administracyjnego. Zawieszenie postępowania administracyjnego oznacza więc, co do zasady, przejściowe przerwanie czynności procesowych, występujące w granicach czasowych istniejącego stosunku administracyjno-procesowego, oparte na oznaczonej przepisami ustawy usuwalnej przeszkodzie (podstawie zawieszenia postępowania), ukierunkowane na zapewnienie prawidłowości podejmowanych czynności procesowych (zob. G. Łaszczyca: Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 19-34). Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W doktrynie prawa wskazuje się, iż zawieszenie na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (zob. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 9, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 456). Natomiast przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy sytuację, w której rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd kwestii prawnej, a więc stwierdzenia w drodze decyzji lub orzeczenia sądu określonego i pewnego stanu prawnego lub od stworzenia takim orzeczeniem lub decyzją określonej sytuacji prawnej, bez której nie jest możliwe w ogóle rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w innym postępowaniu, które z tej przyczyny ma ulec zawieszeniu. Podkreślić należy, że zagadnienie wstępne to zagadnienie o charakterze materialnoprawnym. O istnieniu kwestii prejudycjalnej decyduje jej związek z aktualnie rozpatrywaną sprawą administracyjną i charakter stosowanych w niej norm prawa materialnego (por. wyrok WSA w Lublinie z 29 stycznia 2009 r., III SA/Lu 420/08, publ. cbosa). Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo oceniły, że kwestią wymagającą wstępnego wyjaśnienia jest uzyskanie decyzji organu konserwatorskiego odnośnie do projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej inwestycji, podlegającego ocenie przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania legalizacyjnego. Sąd podziela ustalenia organów orzekających w tej sprawie, że konieczność uzyskania pozwolenia konserwatorskiego wynika z wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z 10 października 2017 r. w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 2595/16, którymi organy nadzoru budowlanego w toku postępowania legalizacyjnego są związane zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Ww. okoliczności w ocenie Sądu uzasadniały podjęcie rozstrzygnięć w przedmiocie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku, uznając zarzuty skargi za bezzasadne.