VII SA/Wa 2361/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant specjalista Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. G. i K. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 września 2022 r. nr 1006/22 w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawski Zachodni decyzją z dnia 28 grudnia 2021 r., Nr 373/21, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 50 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) nałożył na inwestora – A. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym wraz z instalacją gazową, usytuowanego na działkach nr ew. [...], w miejscowości [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powyższe czynności nakazano wykonać w terminie 90 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ podał, że Starosta Warszawski Zachodni decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym na działkach nr ew. [...], w miejscowości [...]. W dniu 23.09.2020 r., inwestor A. M. złożył w PINB zawiadomienie o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych przy budowie ww. budynku. W związku z toczącym się postępowaniem odwoławczym od decyzji o pozwoleniu na budowę, Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 13 kwietnia 2021 r. zwrócił się PINB o przeprowadzenie kontroli w celu stwierdzenia czy na ww. działkach realizowane są roboty budowlane. PINB przeprowadził w dniu 26.04.2021 r., kontrolę w trakcie której stwierdził, iż realizowany jest budynek mieszkalny z lokalem usługowym, prowadzono roboty budowlane związane z montażem drzwi zewnętrznych. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 19 maja 2021 r., uchylił decyzję Starosty [...]z dnia 4 września 2020 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Andrzejowi Miecznikowskiemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym na działkach nr ew. [...], w miejscowości Laski i umorzył postępowanie organu I instancji. PINB postanowieniem z dnia 22.11.2021 r. wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych przy budowie ww. budynku. Dalej organ podał, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że legalizacja obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie pozwolenia, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, prowadzona jest na podstawie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, ponieważ nie można zarzucić inwestorowi popełnienia samowoli budowlanej. Inwestor, który wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 P. b., a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2303/16, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2020r., sygn. akt II OSK 1218/18). Wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę po zakończeniu inwestycji, powoduje, że z obrotu prawnego znika podstawa prawna potwierdzająca stan legalnego istnienia określonego obiektu budowlanego. Również projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją przestaje istnieć w obrocie prawnym, co nie pozbawia go jednak wartości jako aktu technicznego. Organ nadzoru prowadzi wówczas postępowanie zmierzające do ustalenia, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1199/15 wskazał, że: "w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że w przypadku takich sytuacji (...) należy dać prymat wykładni celowościowej, która przemawia za tym, że odpowiednie zastosowanie powinien znaleźć art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 p. b. Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego obejmującego przedmiotową inwestycję, uwzględniającego w razie konieczności zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 19 września 2022 r., Nr 1006/22, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania K. G. i M. G. od decyzji PINB [...] z dnia 28.12.2021 r., nakładającej na inwestora A. M. obowiązek sporządzenia i przedłożenia - w określonym terminie - projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym wraz z instalacją gazową usytuowanego na działkach nr ew. [...] w miejscowości [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia i przedłożenia przez A. M. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym na działkach nr ew. [...] w miejscowości [...], była przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20.07.2022r., sygn. akt VII SA/Wa 1216/22, uchylił decyzję MWINB z dnia 6.05.2022r., uchylającą decyzję PINB [...] z dnia 28.12.2021r., nakładającą na A. M. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uwagi na powyższe rozstrzygnięcie Sądu, zachodziła konieczność ponownego rozpoznania odwołania od decyzji organu powiatowego z dnia 28.12.2021r. Mając na uwadze uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 20.07.2022r. sygn. akt VII SA/Wa 1216/22, organ wskazał, że postępowanie powinno toczyć się w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, a nie jak wskazano w uchylonej przez Sąd -poprzedniej decyzji organu odwoławczego - w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20.07.2022r. sygn. akt VII Sa/Wa 216/22 wskazał, że "Inwestor rozpoczął budowę choć decyzja Starosty z dnia 04.09.2020 Nr 1108/2020 nie była ostateczna, a następnie została uchylona. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2017 r. II OSK 1880/15 stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane (postępowanie naprawcze), zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 ustawy Prawo budowlane, doprowadzić do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym prawem. (...) legalizacja obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego na podstawie pozwolenia, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, prowadzona jest na podstawie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Inwestor, który wybudował obiekt budowlany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (w nawet nieostatecznej), która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Stąd nie ma zastosowania tryb wynikający z art. 48 ustawy Prawo budowlane, lecz niezbędne jest zastosowanie trybu legalizacji z art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, ze wszystkimi tego konsekwencjami". W świetle powyższego wyroku WSA, twierdzenia zawarte w odwołaniu od decyzji organu powiatowego, dotyczące konieczności zastosowania przepisów art. 48 Prawa budowlanego uznano za nieprawidłowe. Z uwagi na tę ocenę prawną, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego została utrzymana w mocy. Zgodnie z treścią tego przepisu: "1. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian".  Podstawą do zastosowania tego trybu postępowania było ustalenie, że inwestorzy rozpoczęli prowadzenie robót budowlanych na podstawie decyzji, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Starosta [...] decyzją z dnia [...].09.2020r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Decyzja ta poddana została kontroli instancyjnej Wojewody Mazowieckiego, który decyzją z dnia 19.05.2021r., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 4.09.2020r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Rozstrzygnięcie to poddane zostało kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8.11.2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1400/21, oddalił skargę inwestora. W wyniku skargi kasacyjnej Andrzeja Miecznikowskiego toczy się postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sygn. akt II OSK 573/22 (sprawa oczekuje na rozpoznanie). W świetle wyroku WSA w Warszawie z dnia 20.07.2022r. nałożenie na A. M. obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego było prawidłowe. Jakkolwiek inwestor poczynił starania, aby uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, to roboty budowlane rozpoczął na podstawie decyzji o charakterze nieostatecznym. Powyższe działanie skutkuje - w świetle powołanego orzeczenia sądu - wdrożeniem trybu z art. 50-51 Prawa budowlanego, który PINB [...]zastosował. W ramach takiego postępowania organ zmierza do ustalenia, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami. W sytuacji, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Taka sytuacja oznacza, że może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, na dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 tej ustawy. Choć w przedmiotowej sprawie istniała inna sytuacja niż opisana w wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2017 r. II OSK 1199/15, to zdaniem organu możliwe jest zastosowanie analogicznej wykładni do stanu faktycznego sprawy. Nie ulega wątpliwości, że pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a roboty budowlane zostały rozpoczęte. "Nie można rozumieć art. 51 ust. 7 p.b. w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 3 p.b. Skoro art. 51 p.b. ma zmierzać do doprowadzenia budowy (robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem, to na mocy ust. 7 tego przepisu dopuszczalne jest właśnie w tym celu przedłożenie dodatkowego projektu budowlanego, dokonanie jego oceny i ewentualne zatwierdzenie go. Stan zgodności z prawem, w sytuacji wyeliminowania pozwolenia na budowę, można również uzyskać, gdy sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych" (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.09.2016r., sygn. akt II OSK 3116/15 oraz z dnia 24.02.2014r., sygn. Il OSK 2286/12). Nałożenie przez PINB Warszawski Zachodni w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego obejmującego przedmiotową inwestycję było zasadne. Argumenty przedstawione przez skarżących w odwołaniu w świetle przepisów Prawa budowlanego i zapadłego w sprawie wyroku z dnia 20.07.2022r., nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. K. G. i M. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 września 2022 r. nr 1006/22. Decyzji tej zarzucili naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 28 ustawy Prawo budowlane, poprzez pominięcie, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie prawomocnego, a co najmniej wykonalnego pozwolenia na budowę (z zastrzeżeniem art. 29-31 prawa budowlanego); b) art. 50 w zw. z art. 51 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie trybu naprawczego, podczas gdy inwestor rozpoczął i kontynuował budowę bez prawomocnego pozwolenia na budowę, czym działał w warunkach samowoli budowlanej, zatem zastosowanie powinien mieć przepis art. 48 Prawa budowlanego; c) art. 48 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania trybu legalizacyjnego przewidziany w tym przepisie; 2. prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: d) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, wybiórczej ich analizy, przyjęcia wniosków nie mających pokrycia w materiale dowoodwym, odstąpienia bez praktyki rozstrzygania spraw tego rodzaju w określonym trybie, e) art. 130 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że zachodzi sytuacja uzasadniająca zastosowanie postępowania naprawczego z art. 51 podczas, gdy decyzja Starosty [...] z dnia 4 września 2020 r., nigdy nie była prawomocna. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 grudnia 2021 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżącym nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1216/22, nie mieli możliwości zaskarżenia tego wyroku. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu tego wyroku, powielonym przez organ w zaskarżonej decyzji. Powoływane w uzasadnieniu wyroku Sądu oraz w zaskarżonej decyzji orzeczenia, dotyczą innych okoliczności niż występujących w niniejszej sprawy. W powoływanych wyrokach inwestorzy posiadali ostateczną, bądź co najmniej wykonalną decyzję w zakresie pozwolenia na budowę, która następnie została unieważniona. W przedmiotowej sprawie inwestor nie posiadał decyzji umożliwiającej mu rozpoczęcie robót budowalnych. Prowadził roboty przy świadomości wniesienia odwołania, z konsekwencjami określonymi w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 3 grudnia 2019 r. w sprawie o sygn. akt II SA/LU 481/19 wskazał, że "Prowadzenie przez inwestora robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która nigdy nie stała się wykonalna i nigdy nie uprawniała inwestora do rozpoczęcia na jej podstawie robót budowlanych oraz która następnie w zwykłym toku instancji została uchylona, a więc wyeliminowana z obrotu prawnego, sprawia, że tak wykonane roboty budowlane uznać należy za wykonane bez - wymaganego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego." Organ odwoławczy zrównał sytuację inwestora, który nie posiada wymagalnej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę (samowola budowlana) z inwestorem, który wprawdzie posiadał prawomocną, bądź co najmniej wykonalną decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę, ale ta decyzja w wyniku zdarzeń losowych niezależnych od inwestora została następnie uchylona, bądź stwierdzono jej nieważność. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego (obowiązującym od 2015 r.) "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31", zaś w kwestii wykonania decyzji stanowią przepisy art. 130 k.p.a. Wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, natomiast nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu wyłącznie w przypadkach, o jakich mowa w art. 130 § 3 i § 4 k.p.a. Przedmiotowa budowa realizowana była bez pozwolenia na budowę, gdyż w obrocie prawnym nigdy nie istniała decyzja prawomocna, bądź co najmniej wykonalna. Prawidłowym trybem postępowania legalizacyjnego w stosunku do tej inwestycji, jako samowoli budowlanej był tryb przewidziany w art. 48 prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga była bezzasadna. Kwestionowanym rozstrzygnięciem z dnia 19 września 2022 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu odwołania Kl. G. i M. G. od decyzji PINB [...]z dnia 28.12.2021 r. nakładającej na inwestora Andrzeja Miecznikowskiego obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym wraz z instalacją gazową usytuowanego na działkach nr ew. [...] w miejscowości [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę poprzedzał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2022 r., sygn. VII SA/Wa 1216/22 wydany po rozpoznaniu sprzeciwu A. M. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 maja 2022 r., Nr 487/22. Sąd uchylił wówczas decyzję organu odwoławczego o charakterze kasacyjnym. W uzasadnienia wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że "przyczyną wydania decyzji kasacyjnej było przyjęcie przez organ odwoławczy, że zastosowany przez organ I instancji tryb postępowania z art. 50-51 Prawa budowlanego jest wadliwy i w przedstawionym stanie faktycznym należało zastosować art. 48 Prawa budowlanego. Okolicznością w sprawie bezsporną pozostaje, że postępowanie wyjaśniające wykazało, iż inwestor rozpoczął realizacje inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowy wraz z instalacją gazową na działce nr ew. [...]- bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Potwierdza to decyzja Wojewody Mazowieckiego Nr 364/OPON/2021 z dnia 19 maja 2021r. uchylająca decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] września 2020r. i umarzająca postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji stwierdzenia, że inwestycja jest już realizowana. Inwestor rozpoczął budowę, choć decyzja Starosty z dnia [...] września 200r. Nr [...] nie była ostateczna, a następnie została uchylona. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2017 r. II OSK 1880/15 stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane (postępowanie naprawcze), zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 ustawy Prawo budowlane, doprowadzić do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego. Legalizacja obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego na podstawie pozwolenia, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, prowadzona jest na podstawie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Inwestor, który wybudował obiekt budowlany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę ( nawet nieostatecznej), która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Stąd nie ma zastosowania tryb wynikający z art. 48 ustawy Prawo budowlane, lecz niezbędne jest zastosowanie trybu legalizacji z art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Sąd podziela w tej kwestii stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2017 r. II OSK 1199/15 , z którego wynika, że wyeliminowanie pozwolenia na budowę powoduje, że z obrotu prawnego znika podstawa prawna potwierdzająca stan legalnego istnienia określonej inwestycji. Również projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją przestaje istnieć w obrocie prawnym, co nie pozbawia go wartości jako aktu technicznego. W tej sytuacji organ nadzoru prowadzi natomiast postępowanie zmierzające do ustalenia, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami. Za nieznajdujący oparcia w przepisach Prawa budowlanego normujących zasady postępowania naprawczego i legalizacyjnego uznać należy pogląd, iż realizacja inwestycji z naruszeniem zasad określonych w projekcie budowlanym, a więc w sposób zawiniony przez inwestora, bezwzględnie wyłącza możliwość legalizacji budynku będącego przedmiotem postępowania, zgodnie z jego obecnym usytuowaniem. Tak w postępowaniu naprawczym, jak i legalizacyjnym bez znaczenia pozostaje strona podmiotowa czynu, a zwłaszcza stopień zawinienia sprawcy samowoli budowlanej. Znaczenie kluczowe w procesie naprawczym ma bowiem ustalenie, czy roboty budowlane wykonane w warunkach wskazanych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Decyzja organu odwoławczego za przyczynę rozstrzygnięcia kasacyjnego przyjęła wadliwość zastosowanych przez organ I instancji przepisów prawa materialnego choć w katalogu rozstrzygnięć organu II instancji, ustawodawca przewidział możliwość uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania przed tym organem jeśli np. gdy toczy się w niewłaściwym trybie. Podkreślić trzeba, że o konieczności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., nie może stanowić ewentualna odmienna (niż zaprezentowana przez organ I instancji) ocena merytoryczna zaistniałej w sprawie sytuacji prawnej inwestora." Zdaniem Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę, artykuł 153 p.p.s.a. miał zastosowanie w odniesieniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2022 r., sygn. VII SA/Wa 1216/22 - którym sąd administracyjny dokonywał wprawdzie kontroli decyzji o charakterze kasacyjnym, ale w motywach zawartych w uzasadnieniu wyroku sformułował ocenę prawną, która miała wiązać organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej wyeliminowaną przez sąd decyzją. Pojęcie "ocena prawna" oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Organy były związane oceną prawną, a wskazania co do dalszego postępowania stanowiły konsekwencje tej oceny. Wyrażona w orzeczeniu sądu wykładnia przepisów prawa budowlanego nastąpiła in concreto, co obligowało organ do uwzględnienia tych ocen sądu. Mimo specyfiki kontrolowanej ówcześnie decyzji, Sąd dysponował całością materiału dowodowego, co umożliwiło mu sformułowanie w sposób pełny oceny prawnej oraz wiążących wskazań, a skład sądu orzekający po raz kolejny, musi wykonać spoczywający na nim z mocy art. 153 p.p.s.a. obowiązek. Skoro w postępowaniu sądowoadministracyjnym określone zagadnienie prawne zostało autorytatywnie przesądzone przez sformułowanie jego oceny prawnej, to ponowne jego podważanie (poza wyjątkami) nie jest dopuszczalne. Przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym organ odwoławczy nie mógł formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, musiał się do niej zastosować. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Związanie sądu oceną prawną zawartą w innym orzeczeniu nie stanowi też ingerencji, która przekreślałaby istotę zasady niezawisłości sędziowskiej. Sąd nie ma bowiem nieograniczonej swobody w samodzielnym dokonywaniu wykładni prawa oraz oceny faktów i dowodów w sprawie. Nie mogły zatem odnieść skutku oczekiwanego przez skarżących, zarzuty podniesione w skardze, bowiem zaskarżona decyzja była zgodna z prawem. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w wyroku.