VII SA/Wa 2367/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2012 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. na podstawie art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze. zm.) dalej k.p.a., po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...]. Organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1994 r., znak: [...] nakazującej E. M. wykonanie określonych w decyzji czynności wyszczególnionych w opisie konstrukcyjnym i opinii technicznej do projektu przebudowy budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, na działce przy ul. D. w [...]. Po wszczęciu postępowania na wniosek Z. S., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po dokonaniu analizy akt sprawy przyjął, iż będąca przedmiotem weryfikacji w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym decyzja [...] WINB z dnia [...] maja 2009 r. dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. [...] WINB bowiem decyzję z dnia [...] maja 2009 r. uzasadnił tym, iż "...wydane przez PINB miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. (...) we wznowieniowym postępowaniu rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w sytuacji gdy zachodzą przesłanki określone w art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a., dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił niniejszego stanowiska i podniósł, iż w przypadku gdy organ stwierdzi brak podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., to odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) i w ten jedynie wówczas dopuszczalny sposób kończy postępowanie wznowieniowe. Natomiast stwierdzenie wydania dotychczasowej decyzji z naruszeniem 1 prawa (art. 151 § 2 k.p.a.) oznacza, że organ uznał podstawę wznowienia za wykazaną (tj. prawdziwą, istniejącą w okolicznościach danej sprawy), jednak w kolejnej fazie postępowania wznowieniowego, polegającej na badaniu, czy istnieją przeszkody do stosowania art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (rozstrzyganie o istocie sprawy), ustalił okoliczności wymienione w art. 146 k.p.a. Istnienie okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. ma zatem znaczenie jedynie wówczas, gdy organ stwierdził istnienie przesłanek wznowienia ustanowionych w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 k.p.a. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Ponadto organ wskazał, że stosownie do przepisu art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., stanowiącym o tym, że orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby, organy nadzoru budowlanego stopnia powiatowego i wojewódzkiego były związane wyrokiem Sądu zapadłym w postępowaniu zakończonym decyzją PINB miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 665/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] uchylił decyzję [...] WINB z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję PINB miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanej rozbudowy obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w przypadku ustalenia, że nie zachodzi żadna z przyczyn wznowienia, organ powinien wydać decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., czyli odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Natomiast w przypadku ustalenia, że istnieje podstawa wznowienia, określona w art. 145 § 1 k.p.a. powinien organ uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., o ile nie zachodzą przesłanki negatywne, wskazane w przepisie art. 146 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, iż decyzja z dnia [...] maja2009 r. rażąco narusza prawo, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. 2 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku Z. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podtrzymał stanowisko, że kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja z dnia [...] maja2009 r. rażąco narusza prawo. Organ wyjaśnił ponownie, iż w przypadku gdy organ stwierdzi brak podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., to odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) i w ten jedynie wówczas dopuszczalny sposób kończy postępowanie wznowieniowe. Natomiast stwierdzenie wydania dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.) oznacza, że organ uznał podstawę wznowienia za wykazaną (prawdziwą, istniejącą w okolicznościach danej sprawy), jednak w kolejnej fazie postępowania wznowieniowego, polegającej na badaniu, czy istnieją przeszkody do stosowania art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (rozstrzyganie o istocie sprawy), ustalił okoliczności wymienione w art. 146 k.p.a. Organ podkreślił również związanie wyrokiem Sądu z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 665/07. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. złożył Z. S. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił mające wpływ na rozstrzygnięcie rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, które w konsekwencji prowadzi do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...], która wydana została z naruszeniem art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. Skarżący wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] maja2009 r. stwierdzała nieważność decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2008 r. Decyzja ta odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1994 r., znak: [...] zapadła po upływie 14 lat od daty doręczenia pierwszej zapadłej w toku niniejszego postępowania administracyjnego decyzji z dnia [...] września 1994 r., które nastąpiło w dniu [...] września 1994 r. Tym samym, w ocenie skarżącego, naruszała art. 146 § 1 k.p.a., zgodnie z którym rozstrzygnięcie takie może zostać wydane jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji 3 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, skarga zaś nie jest zasadna. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że sprawa samowolnie wykonanej rozbudowy obiektu budowlanego, w której wydano decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1994 r., znak: [...] nakazującą E. M. wykonanie określonych czynności wyszczególnionych w opisie konstrukcyjnym i opinii technicznej do projektu przebudowy budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, na działce przy ul. D. w [...], była już wielokrotnie przedmiotem postępowań administracyjnych i sądowoadministracjnych. W kwestii wznowienia tego postępowania toczyło się postępowanie (zakończone decyzją [...] WINB z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...]) podlegające ocenie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w [...], który w wyroku z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 665/07, wskazując w wytycznych na kierunki dalszego postępowania wyraził pogląd, że w przypadku ustalenia, że nie zachodzi żadna z przyczyn wznowienia, organ powinien wydać decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., czyli odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Natomiast w przypadku ustalenia, że istnieje podstawa wznowienia, określona w art. 145 § 1 k.p.a. powinien organ uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., o ile nie zachodzą przesłanki negatywne, wskazane w przepisie art. 146 k.p.a. Wymieniony wyżej pogląd przyjęty został przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rozstrzygnięciu kontrolowanej obecnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie przyjmując, że zaskarżona obecnie decyzja podejmowana była w sprawie będącej kontynuacją opisanego wyżej postępowania, prawidłowo powołał się na zasadę wyrażoną w art. 170 p.p.s.a. i wskazał na związanie organów treścią powyższego wyroku co do możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Wśród tych sposobów nie mieścił się zaś, przyjęty w powołaniu 4 się na orzecznictwo sądowe podejmowane w innej sprawie, sposób rozstrzygnięcia przyjęty w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...]. W decyzji tej (stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r.) organ, w związku z treścią powołanego wyżej wyroku, nie miał żadnych podstaw do wyrażenia poglądu, że decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. jest nieważna, z tego powodu, iż przyjęto w niej podstawy prawne i faktyczne rozstrzygnięcia, które wynikały właśnie z treści uzasadnienia wyroku z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 665/07. Jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. podstawą jej wydania było przyjęcie, iż w sprawie będącej jej przedmiotem nie wystąpiły przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a nadto nie było podstaw, aby postępowanie wznowić z wniosku strony. Decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. została zatem podjęta na skutek stwierdzenia, iż nie wystąpiła przesłanka uzasadniająca wznowienie (prawidłowo zatem w niej przyjęto - zgodnie z wskazaniami powołanego wyroku - jako podstawę odmowy uchylenia decyzji art. 151 §1 pkt 1 k.p.a.), a nie dlatego, że organ merytorycznie rozstrzygał sprawę. Wobec powyższego [...] WINB w decyzji z dnia [...] maja2009 r. stwierdzającej nieważność omówionej decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. nie miał żadnych podstaw do przyjęcia, że ta ostatnia decyzja rażąco narusza prawo. Nie można jej było w szczególności zarzucić, że merytorycznie rozstrzygnęła sprawę po upływie 14 lat, naruszając przez to art. 146 k.p.a., gdyż nie taka była podstawa prawna decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. Uwzględniając to co wyżej powiedziano, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił, że decyzja [...] WINB z dnia [...] maja2009 r. rażąco naruszyła art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. nie tylko nie naruszało prawa, lecz również było zgodne z dyspozycją wyrażoną w prawomocnym wyroku sądowym, a zatem organy rozpatrujące tę sprawę nie mogły wyrazić innego poglądu, niż ten który zawarty był w ww. wyroku. Moc wiążąca wyroku określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Istota bowiem mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze 5 prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 152/07, LEX nr 468722. Bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 691/08, LEX nr 574442. Jak wynika z akt sprawy nie zmienił się stan faktyczny ani prawny sprawy, a orzeczenie Sądu z dnia 15 listopada 2007 r. jest prawomocne. Nie było zatem żadnych podstaw aby organy mogły odstąpić od ocen w nim zawartych. W odniesieniu do zarzutów zgłoszonych w skardze do Sądu trzeba zauważyć, że stanowią one powtórzenie podnoszonych w toku postępowania argumentów, do których organ ustosunkował się w treści zaskarżonej decyzji. Podstawowy zaś argument, że skutkiem eliminacji z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] maja2009 r. jest pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej - zdaniem skarżącego - decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., z tego powodu, że merytorycznie rozstrzygnęła ona sprawę po upływie 14 lat, naruszając przez to art. 146 k.p.a., jest chybiony, gdyż jak już wcześniej wskazano organ wydając wspomnianą decyzję uznał, że nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa, nie przyjmował zaś jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 146 k.p.a., nie mógł zatem naruszyć tego przepisu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd skargę oddalił.