VII SA/Wa 2374/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant ref. staż. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. VII SA/Wa2374/10 UZASADNIENIE W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...], znak: [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia, na wniosek K. L., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. P. pozwolenia na budowę budynku magazynowego położonego w P. przy ul. [...] , na działce nr ewid. [...] z obrębu [...]. Wojewoda [...] stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że obszar oddziaływania budynku magazynowego - ustalony w postępowe zakończonym decyzją Starosty P. Nr [...] z dnia [...].06.2009 r. - obejmuje nieruchomość nr ew. obrębu [...] w P. i zamyka się więc w granicach nieruchomości objętej inwestycją natomiast K. L., przedłożył organowi kopię aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] - "Umowa sprzedaż ustanowienie służebności osobistej", z którego wynika tytuł prawny do nieruchomości nr e [...] i [...] położonych w obrębie [...] w P.. Zdaniem Wojewody, wskazane nieruchomości nie znajdują w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego objętego w/w pozwoleniem na budowę, zatem wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w rozumieniu obowiązującego w tym zakresie prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania K. L., decyzją z dnia [...] października 2010r. na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...], odmawiającą wszczęcia, na wniosek K. L., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2009 r, Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że wnioskodawca – K. L. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], znak: [...]. Swój interes prawny wywodził z tytułu posiadania przez niego prawa własności sąsiadujących ze sobą zabudowanych działek nr ewid. [...]i [...], położonych w P. przy ul. [...], co potwierdza Akt notarialny z dnia [...] marca 1995 r., (Rep. A Nr [...] ) - §2 i 3. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporny budynek o wysokości 9,06 m (rys. nr E-1, E-2 i A-6) zaprojektowany na działce nr ewid. [...] jest oddalony od działek skarżącego o ok. 40 m i oddzielony od w/w działek nr ewid. [...] i [...] działkami o nr VIISA/Wa2374/10 ewid. [...] , [...] i [...] . Takie usytuowanie budynku w ocenie organu odwoławczego nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości odwołującego się, w szczególności wynikającego z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.).Również z charakteru spornej inwestycji nie wynika, zdaniem organu, aby powodowała ona jakiekolwiek zagrożenia, uciążliwości, czy też ograniczenia w zagospodarowaniu działek nr ewid. [...] i [...] . W szczególności zarzuty dotyczące hałasu związanego z korzystaniem z kwestionowanego obiektu dotyczą interesu faktycznego strony, a nie jej interesu prawnego, podkreślił organ. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na wyrok WSA w Warszawie z dnia 03 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08, w który m stwierdza się, że "(...) nawet pewne ustalenia dotyczące uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów np. w postaci zwiększonego hałasu lub ruchu samochodowego nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów. Nie ulega wątpliwości, że organ prowadząc postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę powinien bardzo często uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, z drugiej zaś osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Czym innym jednak jest interes prawny, którego granice zakreślają powołane wyżej przepisy Prawa budowlanego, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Podkreślenia wymaga, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Argumenty podnoszone przez skarżącego należy zatem rozpatrywać w kontekście przedstawionego wyżej interesu faktycznego (...). Interes faktyczny zaś, pomimo, iż istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 Kpa i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego" (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1454/05). Zdaniem organu odwoławczego brak jest zatem podstaw do uznania, że działki wnioskodawcy znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł K. L. podnosząc, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podobnie jak organ I V[[SA/Wa 2374/10 instancji, nie poczynił żadnych kroków celem zbadania legalności decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] .06.2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę budynku magazynowego do składowania opakowań na artykuły spożywcze na dz. nr ew. [...] obręb [...] przy [...] w P. Ponadto podniósł, że stanowisko wedle którego do ustalenia kręgu stron postępowania o stwierdzenie nieważności należy stosować art. 28 ust 2 Prawa budowlanego rodzi uzasadniony sprzeciw z punktu widzenia zasady praworządności, ponieważ zawęża obszar oddziaływania obiektu jedynie do działki, na której realizowana jest inwestycja mimo, że w tym przypadku obiekt jest duży i o znacznej intensywności działania jak hurtownia. Doprowadza to do sytuacji, w której najbliżsi sąsiedzi nie mają żadnej możliwości podważania legalności decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet w sytuacji rażącego naruszania przez nią prawa. W dalszych wywodach skargi skarżący zauważył iż normy prawne mają charakter abstrakcyjny i ich wykładnia oraz subsumpcja powinny być podejmowane każdorazowo w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego w tego rodzaju sytuacjach jak rozpatrywana, pozbawienie sąsiadów możliwości zainicjowania postępowania mającego na celu usunięcie stanu niezgodnego z prawem nie było intencją ustawodawcy. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę wyłącznie do inwestora, taka regulacja została by wyraźnie w ustawie zapisana, tak jak przykładowo w przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sądy administracyjne stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Na wstępie należy zauważyć, że krąg podmiotów, które mogą być stronami w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę VII SA/Wa 2374/10 ulega rozszerzeniu i należą do niego strony postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela wielokrotnie wyrażony zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie pogląd, że pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustaleni uprawnienia lub obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 1995r., sygn. akt I SA 1326/93). Bez znaczenia jest przy tym fakt czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji brał udział czy też nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Ale ten interes prawny należy wykazać i w tym znaczeniu przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, znowelizowany ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) odnosi się nie tylko do postępowania zwyczajnego w sprawie pozwolenia na budowę, ale również do postępowań nadzwyczajnych określonych w rozdziale 13 kodeksu postępowania administracyjnego dot. uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszym postępowaniu wskazać dodatkowo należy, że obecnie obowiązujący art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, znowelizowany ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), który wszedł wżycie dnia 11 lipca 2003r., skonkretyzował krąg podmiotów mogących być stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę określając, iż są nimi inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zatem intencją ustawodawcy było jednak ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Przy czym, jak zauważył Naczelny Sąd administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2009r. II OSK 1540/08 "przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Oznacza to bowiem jedynie, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę "interes prawny lub obowiązek", o którym mowa w art. 28 k.p.a. jest wyprowadzany z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zarówno więc w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonego w zwykłym trybie jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów VII SA/Wa 2374/10 uznanych za strony, w takim samym stanie faktycznym, powinien być ustalony identycznie, z uwzględnieniem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być wprawdzie nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, może to jednak wynikać np. z faktu nieprawidłowego pominięcia niektórych stron w postępowaniu zwykłym albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji." Brak jest podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy naruszył art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a także w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), czy też art. 140 k.c. i art. 21 i 64 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2009r, albowiem nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P., gdyż nie wykazał swojego interesu prawnego w niniejszej sprawie. Sąsiedztwo z działką inwestora nie jest wystarczającą przesłanka do nabycia uprawnień strony. Jak to zostało wyżej wyjaśnione o przymiocie strony decyduje istnienie przepisu prawa materialnego wskazującego na własne prawa lub obowiązek podmiotu, który podlega skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 kwietnia 1991 r., sygn. akt III ARN 13/91). Zasadnie uznał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że działka skarżących nie znajduje się w określonym obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, wobec czego skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym dot. decyzji Starosty P.. Z akt administracyjnych nie wynika, aby inwestycja ta naruszała uzasadnione interesy skarżących. Należy mieć bowiem na uwadze, że organ wojewódzki badając kwestie formalne, a w tym czy wniesienie żądania stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę nastąpiło przez legitymowany podmiot, nie mógł, tak jak to czynił organ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, ponownie ustalać jaki jest zakres oddziaływania VII SA/Wa 2374/I0 przedmiotowej inwestycji. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w trybie zwykłym. Jeżeli zatem w ocenie skarżącego zgromadzony w postępowaniu zwykłym materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że nieruchomość stanowiąca jego własność znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, to jego obowiązkiem było przedstawienie dowodów potwierdzających jego legitymację w zakresie żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Takich dowodów w sprawie skarżący jednak nie przedstawił. Nie zastąpią ich natomiast ogólne stwierdzenia dot. obowiązku organu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Reasumując wskazać należy, iż brak interesu prawnego skarżącego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych pozbawia go legitymacji czynnej do wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.