VII SA/Wa 238/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skarg E. S. i W. S. oraz J.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji skargi oddala Decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r., poz. 267) odmówił uchylenia ostatecznej decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]sierpnia 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] lipca 2011 r. umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem płyty wejściowej i ociepleniem styropianem budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...]położonej w miejscowości J., stanowiącej własność J. K.. Decyzja wydana została we wznowionym na wniosek J. P. postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. Podstawę wznowienia stanowił art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wnioskodawczyni podnosiła, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym w sprawie robót budowlanych dotyczących budynku mieszkalnego na działce nr [...] należącego do J. K.. Analizując we wznowionym postępowaniu przymiot strony wnioskodawczyni organ uznał, iż nie ma ona interesu prawnego w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., a tym samym nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Wyjaśnił, że J. P. jest właścicielką działki nr [...]. Z wyrysu ewidencji gruntów obejmującego działki o nr ewid. [...]i [...] położone w miejscowości J. wynika, że działka o nr ewid. [...]stanowiąca własność J. K. składa się z części zabudowanej i części rolnej. W części zabudowanej w/w działka nie graniczy z działką o nr ewid. [...], będącą własnością J. P.. Za przedmiotowym budynkiem mieszkalnym znajduje się dalsza zabudowa działki i dopiero za tą zabudową działka nr ewid. [...]zaczyna graniczyć z działką nr ewid. [...], stanowiącą własność J. P.. Oznacza to, zdaniem organu, że wnioskodawczyni nie ma przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2011 r. w związku z czym nie może podnosić zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. P. oraz E. i W. S.. J. P. podniosła, iż jest właścicielką sąsiedniej nieruchomości i to jest wystarczające do uzyskania statusu strony w postępowaniu. W postępowaniu legalizacyjnym krąg stron powinien być ustalony w oparciu o art. 28 kpa. Jej działka, obecnie rolna, w niedalekiej przyszłości może stać się działką budowlaną i w związku z tym ma prawo decydować o zagospodarowaniu terenu w jej pobliży. Zakwestionowała brak przeprowadzenia przez organ dowodu z dokumentów i oględzin na działce nr [...], o co wnioskowała. Wskazała nadto, że wykonana przez inwestorkę J. K. płyta wejściowa do budynku mieszkalnego jest trwale połączona z nadbudowanym gankiem i balkonem w stosunku do których orzeczono rozbiórkę. Nadto cały budynek mieszkalny jest samowolą budowlaną. E. i W. S. we wniesionym odwołaniu zarzucili organowi: 1. nieprawidłowe ustalenie stron postępowania, 2. nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego przez organy czego skutkiem jest niewłaściwa kwalifikacja wykonanych robót przy przedmiotowym obiekcie, 3. rażące naruszenie przepisów Prawa budowlanego, zwłaszcza w sprawie usytuowania budynku na nieruchomości, 4. brak przeprowadzenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dowodu z dokumentów oraz oględzin działki [...]. W uzasadnieniu przedstawili historię budynku należącego do J. K. począwszy od 1965 r. Nie zgodzili się z pominięciem J. P. w toczącym się postępowaniu. Zażądali ponownego przeprowadzenia postępowania i ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wskazali nadto, że W. i F. G. będący właścicielami sąsiedniej działki nr [...] nie otrzymali także statusu strony w postępowaniu mimo, że też mają interes prawny. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołań J. P. i E. i W. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podkreślił, że wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 kpa i stanowi instytucję procesową, polegającą na stworzeniu prawnych możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego wydania rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej. Wniosek J. P. oparty o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa został złożony w terminie i rozpatrując go w oparciu o art. 28 kpa Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodził się z oceną organu I instancji co do braku interesu prawnego, którym mogłaby się wykazać J. P. jako strona postępowania. Podkreślił, że jakkolwiek działka J. P. graniczy z działką o nr ewid. [...], jednakże postępowanie dotyczy robót budowlanych prowadzonych przy budynku mieszkalnym położonym na działce nr ewid. [...], usytuowanym od strony drogi w granicy z działką nr ewid. [...] stanowiącą własność E. i W. S.. Dopiero za ostatnim budynkiem gospodarczym znajdującym się w narożniku działki nr ewid. [...] w/w działka zaczyna graniczyć z działką należącą do J. P. Takie usytuowanie budynku inwestorki wyklucza aby wykonywane przy nim roboty budowlane w jakikolwiek sposób oddziaływały na nieruchomość wnioskodawczyni. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że J. P. ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. wnieśli J. P. oraz E. i W. S.. Skarżąca J. P. zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...], jako organowi I instancji błędne zakwalifikowanie robót budowlanych polegających na wykonaniu płyty wejściowej do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce [...]w miejscowości J. oraz niewłaściwe ustalenie stron postępowania. Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego mało wnikliwą analizę materiału dowodowego oraz bezpodstawną odmowę przyznania statusu strony. Podkreśliła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nieprawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, gdyż cały budynek J. K. wybudowany został jako samowola budowlana. Następnie, także bez pozwolenia na budowę w 2000 r. inwestorka wykonała płytę wejściową, ganek i balkon, a nadto dodatkową kondygnację. Organ nadzoru w stosunku do tych robót prowadzi odrębne postępowania, co stanowi naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej, organ administracji powinien ocenić jej interes prawny w oparciu o art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Interes ten dotyczy naruszenia przez powstałą samowolę przepisów Prawa budowlanego, gdyż wody gruntowe z działki inwestorki odprowadzone są na jej nieruchomość. Skarżący E. S. i W. S. decyzji zarzucili naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy Prawo wodne. Ponownie przedstawili przebieg toczącego się w sprawie postępowania administracyjnego i zarzucili organom nadzoru budowlanego "przychylność" dla inwestorki, której działania spowodowały, że będą zmuszeniu zamurować okna w swoim budynku wykonane niezgodnie z przepisami prawa, istniejące od ponad 20 lat. Podnosząc powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi, jako nieuzasadnione podlegają oddaleniu. Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej legalności, to jest zgodności z prawem materialnym oraz procesowym i może ją uchylić jedynie w sytuacji naruszenia wskazanych przepisów, jeżeli to naruszenie miało wpływ na wydane przez organ rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). W niniejszej sprawie do naruszenia prawa nie doszło. Zaskarżoną decyzją odmówiono, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa uchylenia ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r., gdyż organ nadzoru uznał, że nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, na którą powoływała się J. P. składając wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. Z uwagi na charakter postępowania, w którym wydana została zaskarżona decyzja wyjaśnić należy, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny. Stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym zapadła było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, o których stanowi art. 145 § 1, 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwie fazy. W pierwszej z nich bada się formalne podstawy wznowienia (zachowanie terminu do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania oraz wskazanie przesłanki wznowieniowej), natomiast w drugiej, organ po przeprowadzonym postępowaniu, wydaje decyzję na podstawie art. 151 kpa. Złożenie podania o wznowienie postępowania administracyjnego uruchamia postępowanie wstępne, w którym organ administracji bada wyłącznie czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w w/w przepisach oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Tylko w przypadku ujawnienia, iż w podaniu o wznowienie nie wskazano przesłanek z art. 145 § 1 kpa jako podstawy wznowienia, bądź nie został zachowany termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa – organ administracji możne na podstawie art. 149 § 3 kpa odmówić wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (Art. 149 § 1 kpa) i przeprowadzić postępowanie zgodne z zasadami określonymi w art. 150 i 151 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1999 r. sygn.. akt. IV SA 2391/98, Lex nr 47857). Za trafne należy uznać stanowisko organu, zgodnie z którym wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa nie przesądza o posiadaniu przez wnioskodawcę przymiotu strony. Stosownie do art. 149 § 2 kpa wznowienie postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W ocenie Sądu badanie czy wnioskodawca posiada przymiot strony mieści się w zakresie postępowania co do przyczyny wznowienia tj. braku udziału strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2011 r., VI SA/Wa 2026/11). W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony został pogląd uznawany również w nauce prawa, iż podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytujację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W wyroku z dnia 11 kwietnia 1991 r., III ARN 13/91 Sąd Najwyższy stwierdził, że "interes prawny powinien być rozważany jako zobiektywizowana czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej – jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, a także aktualnie istnieje". Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywalny w przyszłości ani hipotetyczny (NSA z 20.04.98 r. IV SA 1106/97, Lex 43360). Oceniając przymiot strony J. P. organ niewadliwie uznał, że nie podała ona w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. interesu prawnego w związku z czym nie może skutecznie żądać jego wznowienia. Oceny tej organ dokonał w oparciu o art. 28 kpa, zgodnie z którym legitymację procesową ma każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustalenie, iż nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 kpa obligowało organ do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Także skarga wniesiona przez E. S. i W. S. podlega oddaleniu. Skarżący będąc stronami wznowionego postępowania podnieśli wyłącznie wadliwość prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postępowania i wydanej w nim w dniu [...] lipca 2011 r. decyzji, którą umorzono postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem płyty wejściowej do budynku i jego ocieplenia. Okoliczności te w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie były przedmiotem rozważań organu, a skarżący podnosząc zarzuty merytoryczne nie zwrócili uwagi na formalny charakter zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym. Podsumowując powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.