VII SA/Wa 2383/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jaroszewicz-Jędrzejewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi P. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela oddala skargę VIISA/Wa 2383/17 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., po rozpatrzeniu zażalenia [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017r., w przedmiocie skargi na bezczynność w postępowaniu egzekucyjnym, utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...]. [...] WINB postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], oddalił skargę [...] na bezczynność wierzyciela - PINB w [...] w podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania w pełni decyzji PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] o nakazie rozbiórki samowolnie wykonanej wiaty na terenie działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Ze wskazanym postanowieniem nie zgodziła się [...], wnosząc w ustawowym terminie zażalenie. Po rozpatrzeniu wniesionego środka zaskarżenia, GINB wydał zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ II Instancji wskazał, że przedmiotem postanowienia jest ocena czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. W uzasadnieniu swojego stanowiska wyjaśnił, że : Podstawą dla dokonywania tej oceny jest przepis art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.), zgodnie z którym: "Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie". Natomiast art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że "w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych". Z treści art. 6 § 1 i § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że dla uwzględnienia skargi konieczne jest stwierdzenie bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Jako bezczynność należy tutaj rozumieć brak podjęcia jakiejkolwiek czynności, celem której jest zastosowanie środków egzekucyjnych, poprzez które zgodnie z art. 1a pkt 12 lit b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, należy rozumieć m.in.: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze. Odwołując się przy tym do poglądu WSA w Poznaniu, zawartym w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 684/10, organ podniósł, że "(...) bezczynność wierzyciela nie musi dotyczyć wszczętego już postępowania egzekucyjnego, może pojawić się także przed jego wszczęciem. W doktrynie przyjmuje się, że bezczynność wierzyciela może między innymi polegać na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego do wykonania obowiązku, nie wzywa go do wykonania obowiązku, a w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego". Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy organ zauważył, że PINB w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] nakazał [...] i [...], jako inwestorom oraz właścicielom działki przy ulicy [...] w [...], dokonać "całkowitej rozbiórki samowolnie wybudowanej (...) wiaty o wymiarach 10,70 x 7,20 m - usytuowanej na terenie działki nr ewid. [...] położonej w [...] - ponieważ obowiązek nałożony postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] znak: [...] z dnia [...] października 2014 roku nie został spełniony w określonym terminie - pomimo dokonanej zmiany terminu postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] znak: [...] z dnia 2015-05-[...] z dotychczasowego terminu 30 kwietnia 2015 na nowy do dnia 19 sierpnia 2015 roku". Następnie organ powiatowy upomnieniem z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], wezwał [...] i [...] do wykonania całkowitej rozbiórki przedmiotowej wiaty. Pismem z dnia 29 października 2015 r. zobowiązani poinformowali organ powiatowy, że obowiązek rozbiórki wiaty został wykonany. W związku z ww. pismem [...] złożyła pismo z dnia 2 listopada 2015 r. w którym podniosła, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany. Zauważyła, że do rozbiórki pozostały "konstrukcyjne słupy stalowe o wysokości około 2.6 metra podtrzymujące konstrukcję dachu (byłego zadaszenia)". Wobec powyższego organ powiatowy w dniu 4 listopada 2015 r. przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdzono, że przedmiotowy obowiązek został całkowicie wykonany. Następnie przeprowadzono kontrolę w dniu 9 listopada 2015 r. wskutek pisma [...] z dnia 6 listopada 2015 r. informującego, że zobowiązani "nie rozebrali całkowicie stalowych elementów konstrukcyjnych, które nadal są zamontowane w podłożu (...)"] podczas której stwierdzono, że stopy fundamentowe wiaty pozostały w gruncie i są przysypane ziemią. W dniu 30 grudnia 2015 r. organ powiatowy ponownie przeprowadził kontrolę podczas której stwierdzono, że obowiązek rozbiórki został wykonany w całości. Stwierdzono, że kwestionowane przez [...] betonowe stopy fundamentowe wiaty zostały wykopane - rozebrane w całości. Ponadto, że miejsca po byłych stopach fundamentowych zostały zasypane gruzem i piachem, zaś wykopane stopy ułożone są na gruzie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], PINB w [...] umorzył w całości dotychczas prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowej wiaty, zakończone decyzją PINB w [...], znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], [...] WINB uchylił ww. decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie bezprzedmiotowości postępowania w sprawie samowolnie wybudowanej wiaty. Organ wojewódzki wskazał, że wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. było niedopuszczalne ponieważ w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie tj. decyzja PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Niemniej jednak [...] WINB stwierdził, że organ powiatowy słusznie ustalił, że rozbiórka przedmiotowej wiaty została wykonana w całości. Wyrokiem z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 415/16 WSA w Kielcach oddalił skargę [...] na ww. decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] marca 2016 r. W uzasadnieniu sąd wskazał, że "z prawidłowo ustalonego w sprawie stanu faktycznego bezsprzecznie wynika, że obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. został w całości wykonany". Pismem z dnia 8 lutego 2017 r. i [...] wniosła o wszczęcie postępowania egzekucyjnego "wobec P.P. [...] i [...], z uwagi na to, iż pomimo wydania nakazu całkowitej rozbiórki wykonanej przez nich samowolnie wiaty, oraz pomimo umorzenia przez tutejszy Inspektorat postępowania administracyjnego w tej sprawie, obowiązek ten nie został wykonany (...)". Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], PINB w [...] odmówi [...] wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec Państwa [...] i [...] w sprawie przedmiotowej wiaty. Pismem z dnia 16 marca 2017 r. [...] złożyła zażalenie na ww. postanowienie wnosząc o jego uchylenie ewentualnie w sytuacji nieuwzględnienia tego żądania wniosła o potraktowanie zażalenia jako skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności egzekucyjnych. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], [...] WINB utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego z dnia [...] lutego 2017 r. Organ wskazał przy tym, że na wierzycielu ciąży obowiązek doprowadzenia do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i stosowania środków przewidzianych w przepisach celem wyegzekwowania wykonania obowiązku. Skarga na bezczynność wierzyciela będzie zasadna, jeżeli w toku postępowania (zainicjowanego tą skargą) okaże się, że wierzyciel pozostaje w stanie bezczynności, tj. w sytuacji uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Stan bezczynności w postępowaniu egzekucyjnym nie wiąże się z niezakończeniem tego postępowania w określonym terminie lecz z niepodejmowaniem określonych przepisami prawa czynności. Bezczynność wierzyciela polega bowiem na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest dążenie do wykonania w trybie przymusowym obowiązku ciążącego na zobowiązanym. Zauważono przy tym, że stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Jeżeli obowiązek wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty, nałożony decyzją organu powiatowego z dnia [...] sierpnia 2015 r., został wykonany przez osoby zobowiązane, to brak było podstaw do podejmowania przez PINB w [...] czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w celu doprowadzenia do wykonania tegoż obowiązku. Prawidłowość ustaleń w zakresie wykonania ww. obowiązku potwierdził WSA w Kielcach w wyroku z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 415/16. W ocenie organu odwoławczego [...] WINB zaskarżonym postanowieniem zasadnie oddalił skargę [...] na bezczynność PINB w [...] w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych celem wyegzekwowania wykonania decyzji PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. tj. wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty. W odniesieniu do zawartych w zażaleniu zarzutów dotyczących braku umożliwienia skarżącej udziału w oględzinach przeprowadzonych w dniu 30 grudnia 2015 r. oraz zarzutów dotyczących dokumentacji fotograficznej wykonanej przez organ powiatowy GINB stwierdził, że nie można negatywnie oceniać wartości dowodowej przeprowadzanych oględzin wyłącznie w oparciu o to, że strona nie została wpuszczona na teren nieruchomości, na której były przeprowadzane oględziny. Nie może to też świadczyć o naruszeniu zasady czynnego udziału strony (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1225/15). Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak : [...] do WSA w Warszawie wywiodła [...]. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów: - art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego pominięcie przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, albowiem organy mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, a wydanie ww. rozstrzygnięcia o takiej treści i ze wskazaną podstawą prawną jest bezpodstawne; - art. 7 i 77 § 1 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich pominięcie i brak dokonania należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego pominięcie polegające na braku należytego wyjaśnienia przez organ administracyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji; - art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało brakiem rozpatrzenia zarzutów przedstawionych w zażaleniu od zaskarżonego postanowienia oraz brakiem przeprowadzenia postępowania drugoinstancyjnego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności; - art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie. Z uwagi na powyższe skarżąca wiosła o uchylenie w całości postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 roku, znak: [...] oraz poprzedzającego go postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2017 roku, znak: [...] i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przedmiotem rozpoznanej przez tutejszy Sąd skargi jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017r., utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017r. , oddalające skargę [...] na bezczynność wierzyciela – PINB w [...] - w podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania w pełni decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2015r. o nakazie rozbiórki samowolnie wykonanej wiaty na działce nr [...] , przy ul. [...] w [...]. Stosownie do treści art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2017.1201 t.j. - u.p.e.a)., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Art. 6 §1a stanowi zaś, że na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia, na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez doktrynę, że skarga o której mowa w przywołanym artykule może być wniesiona także w takim przypadku, gdy organ egzekucyjny, będący równocześnie wierzycielem, nie wszczyna z urzędu postępowania egzekucyjnego. W takim przypadku, przedmiotem skargi będzie bezczynność organu polegająca na niepodejmowaniu z urzędu czynności egzekucyjnych. Prawo do złożenia skargi na bezczynność wierzyciela przysługuje każdemu, kto wykaże, że na skutek niewykonania obowiązku doszło do naruszenia jego praw lub obowiązków o jakimkolwiek charakterze prawnym, a nawet interesów faktycznych, niechronionych przez prawo (zob. Przybysz, Piotr Marek. Art. 6. W: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer, 2015.). Jak wynika z akt sprawy , Skarżąca żądała od wierzyciela wszczęcia postępowania egzekucyjnego, motywując to żądanie tym, że zobowiązana mocą ostatecznej decyzji strona nie wykonała ciążącego na niej obowiązku rozbiórki w pełni. Zdaniem sądu brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. W sprawie niniejszej uznać bowiem należy , że sporna decyzja PINB z dnia [...] sierpnia 2015r. nakazująca [...] i [...] dokonanie rozbiórki opisanej na wstępie wiaty zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] , została przez nich w całości wykonana. Powyższą okoliczność dokumentują ustalenia dokonane przez organy administracji, które Sąd w całości podziela jak również akceptuje przedstawione w tym przedmiocie oceny, nie znajdując uzasadnienia dla ich ponownego , pełnego przytaczania w tym miejscu uzasadnienia. Podkreślić jedynie należy, że w związku z pismem [...] z dnia 6 listopada 2015r. informującym organ , że obowiązek rozbiórki nałożony na zobowiązanych nie został przez nich wykonany w całości, z uwagi na pozostawienie w gruncie konstrukcyjnych słupów stalowych, organ przeprowadził kontrolę w dniu 30 grudnia 2015 r. podczas której stwierdził, że obowiązek rozbiórki został wykonany w całości. Betonowe stopy fundamentowe wiaty zostały ostatecznie wykopane w całości, miejsca po byłych stopach fundamentowych zostały zasypane gruzem i piachem, zaś wykopane stopy ułożone są na gruzie. Zaznaczyć trzeba, że decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], PINB w [...] umorzył w całości dotychczas prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowej wiaty, zakończone decyzją PINB w [...], znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], [...] WINB uchylił ww. decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie bezprzedmiotowości postępowania w sprawie samowolnie wybudowanej wiaty. Organ wojewódzki wskazał, że wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. było niedopuszczalne ponieważ w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie tj. decyzja PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Niemniej jednak [...] WINB stwierdził, że organ powiatowy słusznie ustalił, że rozbiórka przedmiotowej wiaty została wykonana w całości. Wyrokiem z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 415/16 WSA w Kielcach oddalił skargę [...] na ww. decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] marca 2016 r. W uzasadnieniu sąd wskazał, że "z prawidłowo ustalonego w sprawie stanu faktycznego bezsprzecznie wynika, że obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. został w całości wykonany". Podkreślenia wymaga, że skarga o jakiej mowa w art. 6 § 1a u.p.e.a. jest skargą zasadną jeżeli organ egzekucyjny pomimo tego, że obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej jest obowiązkiem wymagalnym, wbrew jednoznacznej treści art. 26 § 4 u.p.e.a. nie wystawia tytułu wykonawczego i nie wszczyna z urzędu postępowania egzekucyjnego. Obowiązek wynikający z decyzji (aktów indywidualnych) staje się wymagalny w dwóch sytuacjach: jeżeli decyzja, którą został nałożony, stała się ostateczna i nie doszło do wstrzymania jej wykonania (przy założeniu, że decyzja nie określa terminu wykonania obowiązku) albo jeżeli decyzja, którą został nałożony, wprawdzie nie jest ostateczna, ale nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności lub jest natychmiast wykonalna z mocy prawa (zob. Przybysz, Piotr Marek. Art. 33. W: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer, 2015). W tej sprawie uznać należy niezasadność skargi wobec uprzedniego wykonania obowiązku przez osoby zobowiązane. Zdaniem Sądu organy przeprowadziły postępowanie z poszanowaniem art. 7 i 77 § 1 i 107 k.p.a. W sprawie został zebrany niezbędny materiał dowodowy, który następnie został poddany pełnej i trafnej ocenie , co znalazło wyraz z treści wyczerpującego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w tym art. 10 k.p.a. nie stwierdza by uchybienie to uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa. Tym samym brak jest uzasadnionych podstaw do uznania , że w sprawie niniejszej organ naruszył art.15 k.p.a. oraz uwzględnienia pozostałych zarzutów skargi. Ze wskazanych względów na zasadzie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak na wstępie.