II SA/Po 684/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2010r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2010r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/J. Zieliński /-/M. Kwiecińska /-/J. Szaniecka Decyzją z dnia 29 maja 2008r. Burmistrz J. nakazał spółce z o.o. "A" - jako aktualnemu właścicielowi działki oznaczonej ewidencyjnie nr 29/2 ark. mapy 24, położonej w J. przy ul P.W. [...], zabudowanej kompleksem usługowo - gastronomiczno - handlowym - "A", przywrócenie do stanu poprzedniego warunków gruntowo wodnych, poprzez wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W decyzji tej wskazano konkretne działania jakie zobowiązany podmiot musi wykonać. Pismem z dnia 10 lutego 2010r. J. K. złożyła skargę na bezczynność wierzyciela w postępowaniu administracyjnym, wskazując w jej uzasadnieniu, iż Burmistrz J. będący wierzycielem, a zarazem organem egzekucyjnym właściwym do realizacji obowiązków niepieniężnych wynikających z wydanej decyzji, nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do jej realizacji. J. K. wskazała jako podstawę swego żądania art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwanej dalej: u.p.e.a. (Dz.U z 2005r nr 229, poz. 1954 ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 37 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej k.p.a., (Dz.U z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówiło wyznaczenia terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu wskazano, iż spółka "A" nie mogła wykonać zobowiązania wynikającego z decyzji Burmistrza J. z dnia [...] 2008r. albowiem nie uzyskała pozwolenia wodno prawnego na wykonanie inwestycji, która miała doprowadzić do przywrócenia zakłóconych stosunków wodnych na gruntach sąsiednich. Pismem z dnia 2 czerwca 2010r. J. K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskiem przywrócenie terminu do złożenia tego środka zaskarżenia. W uzasadnieniu wniosku J. K. wskazała - jako podstawę swego żądania - art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 18 tej ustawy, w zw z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. J. K. podniosła także, iż zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 37 § 1 i 2, art. 58 § 1 i 2 oraz art. 59 § 1 zd. 2 i § 2 k.p.a. odmówiło przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., z dnia 15 kwietnia 2010r. W uzasadnieniu wskazano, iż kwestię zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność organu) reguluje art. 37 k.p.a. Stronie służy w szczególności zażalenie do organu do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało ponadto zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o art. 37 § 2 k.p.a., a kodeks postępowania administracyjnego nie wskazuje czy i jakie środki prawne przysługują od postanowienia wydanego na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w swoich judykatach wskazywał, że na postanowienie takie zażalenie nie przysługuje. Stąd prawidłowo w zaskarżonym postanowienie niezawarto pouczenia o środkach zaskarżenia, bowiem postanowienie takie nie podlega zaskarżeniu. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła J. K. zarzucając: 1. Naruszenie art. 37 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, podczas gdy w niniejszej sprawie nie miał on zastosowania, albowiem skarżąca opierała swe żądania na przepisie art. 6 § 1a u.p.e.a. 2. Naruszenie art. 6 § 1a u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., z dnia 15 kwietnia 2010r., podczas gdy z ww. przepisu jednoznacznie wynika prawo złożenia zażalenia na postanowienie oddalające skargę. 3. Naruszenie art. 58 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie, podczas gdy stosowny środek zaskarżenia skarżącej przysługuje i zaszły okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu (brak pouczenia w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 kwietnia 2010r o trybie i terminie jego zaskarżenia). W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola ta obejmuje badanie, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Obejmuje więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i czy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Zgodnie z art. 6. § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Z kolei § 1a tego przepisu przewiduje, że na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. W myśl ww. przepisu bezczynność wierzyciela nie musi dotyczyć wszczętego już postępowania egzekucyjnego, może pojawić się także przed jego wszczęciem. W doktrynie przyjmuje się, iż bezczynność wierzyciela może między innymi polegać na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego do wykonania obowiązku, nie wzywa go do wykonania obowiązku, a w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, (tak między innymi Piotr Przybysz "Postępowanie egzekucyjne w administracji - Komentarz", Lexis Nexis, Warszawa 2006). Podzielić należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp, który w wyroku z dnia 30 października 2008r (I SA/Go 678/08 LEX nr 576720, wskazał między innymi: Zgodnie z art. 6 u.p.e.a., na wierzycielu egzekucyjnym spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności służących wykonaniu ustalonego obowiązku. Wprowadzenie takiej normy jest wynikiem założenia, że niewykonywanie ustalonego w orzeczeniu lub wynikającego z mocy prawa obowiązku podważa sens jego wprowadzania lub orzekania. W przedmiotowej sprawie orzekający organ w ogóle nie rozważył faktu, iż J. K. składając w dniu 10 lutego 2010r skargę na bezczynność wierzyciela w postępowaniu administracyjnym, swoje żądanie oparła właśnie na przepisie art. 6 u.p.e.a. Kwestia ta pozostała poza rozważaniami organu, który przyjął, iż podstawą prawną wniosku J. K. był przepis art. 37 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu art. 6 § 1 a) u.p.e.a. stanowi przepis szczególny (lex specialis) w stosunku do art. 37 § 2 k.p.a. Dlatego też w sytuacji gdy osoba posiadająca interes prawny lub faktyczny domaga się od wierzyciela (organu) podjęcia działań zmierzających do wyegzekwowania określonego postępowania od podmiotu zobowiązanego, to ewentualna bezczynność organu uprawnia stronę wyłącznie do wniesienia skargi na bezczynność, na podstawie art. 6 § 1a u.p.e.a. Wykluczona jest natomiast możliwość wniesienia zażalenia w trybie art. 37 § 2 k.p.a. Ustawodawca wprowadził zatem szczególny tryb kwestionowania bezczynności w postępowaniu egzekucyjnym, nadto rozszerzył krąg podmiotów uprawnionych do udziału w tym trybie. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w postanowieniu z dnia 14 czerwca 2007r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku II SAB/Gd 62/06, (publ. W Centralna Baza Orzeczeń i Informacji Sądowej Naczelnego Sądu Administracyjnego), iż sąd administracyjny będzie właściwy jedynie w sprawach skarg na postanowienia organów wyższego stopnia oddalających skargi na bezczynność organu egzekucyjnego opisanego w art. 6 § 1a) u.p.e.a. Natomiast nie jest dopuszczalna skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu egzekucyjnego pierwszej instancji, polegającą na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, bez wyczerpania trybu wskazanego w art. 6 § 1a) u..p.e.a. (Podobne stanowisko zajął Naczelny Sad Administracyjny OZ. w Katowicach, w wyroku z dnia 30 czerwca 2003r. II SAB/Ka 138/02, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji Sądowej Naczelnego Sądu Administracyjnego). Reasumując, Sąd podzielił stanowisko skarżącej, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. winno potraktować pismo J. K. z dnia 10 lutego 2010r. jako skargę na bezczynność Burmistrza J. (wierzyciela) złożoną w trybie art. 6 § 1 a u.p.e.a. Należy przy tym podkreślić, iż obie ww. procedury dotyczące bezczynności organów różnią się w sposób istotny również w zakresie możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego w następstwie: 1) wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym (art. 6 § 1a u.p.e.a) 2) wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 2 k.p.a.). W pierwszej z ww. sytuacji stronie przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie oddalające skargę. W drugiej sytuacji stronie nie przysługuje już prawo zaskarżenia rozstrzygnięcia organu. Powyższe okoliczności skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Ww. organ dopuścił się uchybienia proceduralnego, które miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) uchylił zaskarżone postanowienie oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2010r. Również to postanowienie zawiera - opisane powyżej - istotne uchybienie proceduralne. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej, kwotę 100,- zł, z tytułu uiszczonego przez skarżącą wpisu. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. winno potraktować pismo J. K. z dnia 10 lutego 2010r, jako skargę na bezczynność Burmistrza J. (wierzyciela) złożoną w trybie art. 6 § 1 a u.p.e.a. i uwzględnić opisane powyżej uwagi Sądu. Już na tym etapie postępowania należy zwrócić uwagę na stanowisko, zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, z dnia 9 czerwca 2009r. (I SA/Sz 275/09 LEX nr 563377), iż Organ przystępuje do podjęcia czynności mających na celu przymusowe wykonanie obowiązku ciążącego na zobowiązanym w każdym przypadku, gdy obowiązek jest wymagalny, a zobowiązany powstrzymuje się od jego wykonania. Pogląd ten Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni akceptuje. Przenosząc powyższe stanowisko w realia niniejszej sprawy, nie można zgodzić się z wyrażonym przez organ poglądem, iż podjęcie przez podmiot zobowiązany starań zmierzających do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zwalnia wierzyciela (Burmistrza J.) z obowiązku kontrolowania poczynań podmiotu zobowiązanego, w celu stwierdzenia czy nie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 6 u.p.e.a. Abstrahując od przedmiotowej sprawy, hipotetycznie nie można wykluczyć, iż podmiot zobowiązany, w którego interesie będzie odwlekanie w czasie wykonania zobowiązania, będzie podejmował czynności pozornie zmierzające do jego wykonania, np. poprzez świadome składanie do organów administracji publicznych wadliwych wniosków. Stąd rację ma skarżąca wskazując na obowiązek ww. organu kontrolowania poczynań podmiotu zobowiązanego, w zakresie działań zmierzających do wywiązania się ze zobowiązania. /-/ J.Zieliński /-/ M Kwiecińska /-/ J.Szaniecka MK