VII SA/Wa 2386/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku A. P. o wstrzymanie wykonania zarządzenia Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] w sprawie ze skargi A. P. na zarządzenie Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie wyniku konkursu na stanowisko Dyrektora Teatru [...] im. [...] w W. postanawia: umorzyć postępowanie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia. A. P. wniósł skargę na zarządzenie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie wyniku konkursu na stanowisko Dyrektora Teatru [...] im. [...] w W. (dalej: "zarządzenie nr [...]"). Zarządzeniem tym organ stwierdził (zarządził), że konkurs na stanowisko dyrektora ww. Teatru zostaje nierozstrzygnięty. Żaden z kandydatów nie spełnił w wystarczającym stopniu wymagań wskazanych w ogłoszonym konkursie. W skardze został także zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Okolicznością, która należy wziąć pod uwagę przy rozpatrzeniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia nr [...] jest to, że podstawy prawne przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Teatru [...] im. [...] w W. ustalone w zarządzeniach Prezydenta W., a także wyniki konkursu, były już wcześniej przez wnioskodawcę kwestionowane. W szczególności: a) postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1656/16, po rozpatrzeniu wniosku A. P. o wstrzymanie wykonania zarządzenia Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia, ze względu na niewykazanie przez wnioskodawcę (skarżącego) niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "P.p.s.a.") każda z wymienionych okoliczności może stanowić przesłankę wstrzymania wykonania aktu lub czynności; b) powyższe postanowienie z dnia 24 sierpnia 2016 r. (VII SA/Wa 1656/16) stało się przedmiotem zażalenia złożonego przez A. P. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA postanowieniem z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II OZ 1076/16, postanowił uchylić zaskarżone postanowienie WSA i umorzyć postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia. NSA wskazał w uzasadnieniu, że merytoryczne ustosunkowywanie się do złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia przez Sąd I instancji nie było zasadne, bowiem ocena, czy wykonanie tego zarządzenia może wywołać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w sytuacji zakończenia (na dzień wydawania przez Sąd I instancji zakwestionowanego postanowienia) procedury naboru na stanowisko Dyrektora Teatru [...] in. [...] w W. zapoczątkowanej zaskarżonym zarządzeniem, była bezprzedmiotowa; c) dodatkowo, postanowieniem z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1743/16 wydanym przez WSA w Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku o wstrzymanie wykonania zarządzenia Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...], Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia, również ze względu na niewykazanie przez wnioskodawcę niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. Rozpatrując niniejszą sprawę i mając na względzie przepisy postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7, 8 oraz 11 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), Sąd był zobowiązany wziąć pod uwagę powyższe rozstrzygnięcia, a w szczególności powołane wyżej postanowienie NSA, a także charakter prawny i skutki kolejnych zarządzeń Prezydenta W. dotyczących konkursu na stanowisko Dyrektora Teatru [...] in. [...] w W. Oprócz zaskarżonego zarządzenia nr [...] oraz zarządzenia nr [...] zostały bowiem wydane jeszcze trzy inne akty Prezydenta W. dotyczące obsady przedmiotowego stanowiska. W tym stanie rzeczy Sąd musiał zdecydować, czy oprzeć rozstrzygnięcie w sprawie obecnego wniosku o wstrzymanie wykonania zarządzenia Prezydenta W.na przesłankach wynikających z art. art. 61 § 3 p.p.s.a., czy też – tak jak to uczynił NSA w powołanym wyżej orzeczeniu z dnia 11 października 2016 r. – najpierw ocenić dopuszczalność merytorycznego ustosunkowania się do wniosku, zwłaszcza czy nie ma miejsca bezprzedmiotowość postępowania. Zdaniem nauki prawa, a także orzecznictwa sądów administracyjnych, możliwość zastosowania normy art. 61 § 3 P.p.s.a., zależy od tego, czy wniosek dotyczył aktu lub czynności, które nadają się do wykonania oraz, czy taki akt nie został jeszcze wykonany i czy jego ewentualne wykonanie mogłoby w ogóle spowodować skutki, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 16 kwietnia 2004 r., sygn. akt OZ 26/04, LEX nr 1090114. W tym zakresie przyjmuje się, że problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy: (1) aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, (2) aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz (3) aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Co do zasady zatem, przymiotu wykonalności nie będą więc miały decyzje (akty) odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków, albo decyzje, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych, np. postanowienia o zawieszeniu postepowania (vide: B. Dauter, Komentarz do art. 61, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LEX, wydanie 5., Warszawa 2013, s. 241-242; a także powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Analogiczny pogląd znalazł wyraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w postanowieniu z dnia 15 grudnia 2004 r, sygn. akt OZ 805/04. NSA stwierdził, że "wstrzymanie wykonania w całości lub części aktu lub czynności dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne przez przyznanie uprawnienia lub obowiązku, których wykonanie wywołuje skutki prawne lub faktyczne trudne do odwrócenia lub których wykonanie powodowałoby wyrządzenie znacznej szkody" (rozstrzelenie - WSA). Notabene, cytowane orzeczenie wydał sąd w tym samym składzie, który na podstawie zażalenia A. P. wydał powołane na wstępie postanowienie z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II OZ 1076/16. Zdaniem Sądu przedstawiona wyżej wykładnia art. 61 § 3 p.p.s.a. jest prawidłowa i może być uzasadniona argumentami natury funkcjonalnej oraz w pewnym zakresie również argumentami o charakterze systemowym. Z jednej strony, powołany art. 61 § 3 P.p.s.a. stanowi, że "sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1". Kłopot polega jednak na tym, że art. 61 § 1 P.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że "wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności". Art. 61 § 1 P.p.s.a. nie wskazuje jednak żadnej węższej kategorii aktów lub czynności, których wykonalność miałaby być zapewniona, a zatem odesłanie zawarte w art. 61 § 3 P.p.s.a. jest nieco wątpliwe. Skoro wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania żadnego aktu ani żadnej czynności, to tym samym wyjątek wyrażony w art. 61 § 3 P.p.s.a. i polegający na możliwości wstrzymania wykonania aktu lub czynności odnosi się do wszystkich aktów lub czynności. W związku z tym stanowisko Bogusława Dautera jako komentatora P.p.s.a. ograniczające postępowanie w przedmiocie wstrzymania mogłoby być podważane. Z drugiej jednak strony, inne argumenty interpretacyjne prowadzą do odmiennych wniosków, zgodnych z przedstawionym wcześniej poglądem doktryny i orzecznictwa. Uważa się bowiem, że katalog przesłanek wstrzymania wykonalności aktu lub czynności zawarty w art. 61 § 3 P.p.s.a. jest zamknięty i obejmuje tylko dwie przesłanki: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (wyjątek stanowią tu przepisy prawa miejscowego, które weszły w życie), chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (vide: B. Dauter, jak wyżej, s. 242; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5., LexisNexis, Warszawa 2012, s. 242). Skoro tak, to trzeba postępowanie na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. ograniczać tylko do takich aktów lub czynności, które mogą rodzić konsekwencje w postaci wyrządzenia znacznej szkody (pierwsza dopuszczalna kategoria aktów i czynności), albo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (druga kategoria). W związku z tym podstawowym rodzajem wykładni, który należy stosować w przypadku art. 61 § 3 P.p.s.a., powinna być wykładnia funkcjonalna. Ten rodzaj wykładni prowadzi bowiem do ustalenia znaczenia przepisu prawnego (lub określonych słów bądź wyrażeń językowych) ze względu na skutki, jakie wywołuje stosowanie danego przepisu. Konsekwentnie, należy przyjąć, że problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy tylko aktów nakładających na stronę postępowania określone obowiązki lub zapewniające stronie określone uprawnienia do podejmowania zachowań o charakterze psychofizycznym lub upoważnienia do dokonywania prawnych czynności konwencjonalnych (czynności prawnych). Rozumując na podstawie logicznego przeciwieństwa (a contrario), należy przyjąć, tak jak wskazuje powoływany komentator, że jeśli z decyzji nie wynikają wprost konkretne obowiązki do działania w określony sposób, ani konkretne uprawnienia lub upoważnienia, to wniosek o wstrzymanie przez sąd wykonania aktu lub czynności jest niedopuszczalny, gdyż jest bezprzedmiotowy i postępowanie wniosku na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. należy umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W świetle powyższych poglądów doktryny oraz wykładni art. 61 § 3 P.p.s.a. przeprowadzonej przez Sąd, zarządzenie Prezydenta W. stwierdzające, że konkurs na stanowisko dyrektora ww. Teatru zostaje nierozstrzygnięty, gdyż żaden z kandydatów nie spełnił w wystarczającym stopniu wymagań wskazanych w ogłoszonym konkursie, powinno być uznane za nie nadające się do wykonania w takim sensie, w jakim art. 61 § 3 P.p.s.a. mówi o możliwości wstrzymania wykonania. Sąd nie dokonuje zatem oceny, czy skarżący w swoim wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie wyniku konkursu na stanowisko Dyrektora Teatru [...] im. [...] w W. wykazał, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd do takiej konkluzji doszedł w poprzednich postanowieniach dotyczących ww. konkursu na stanowisko dyrektora teatru. Ten wątek w trakcie rozpatrywania niniejszej sprawy zostaje pominięty, gdyż podstawową przesłanką wydanego postanowienia jest bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie rozpatrywanego wniosku. Owa bezprzedmiotowość wynika z charakteru zaskarżonego zarządzenia nr [...] i faktu, że nie rodzi ono dla wnioskodawcy żadnych konkretnych obowiązków ani uprawnień. Z tego względu należy umorzyć postępowanie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia nr [...]. Należy przy tym podkreślić, że rozpatrując wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu Sąd nie badał jego zgodności z prawem, w szczególności zgodności zaskarżonego zarządzenia nr [...] z przepisami ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 406 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz.U. z 2004 r., Nr 154, poz. 1629). Kwestia legalności zaskarżonego zarządzenia nr [...] będzie rozpatrywana w odrębnym postępowaniu. Sąd stwierdza też, że wydanie w niniejszej sprawie postanowienia o sentencji odmiennej niż w przypadku dwóch wcześniejszych wniosków tego samego wnioskodawcy w przedmiocie wstrzymania wykonania zarządzenia Prezydenta W., nie zmienia w istocie jego sytuacji prawnej, gdyż zgodnie z art. 194 § 1 pkt 1 lit b oraz pkt 2 P.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego zarówno w przypadku umorzenia postępowania, jak i przypadku wstrzymania lub odmowy wstrzymania wykonania decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 P.p.s.a. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.