VII SA/Wa 2388/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty [...] w [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. (znak: [...] którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. (nr [...]) o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] września 2011 r. (nr [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr ew. [...], części działek nr ew. [...], [...], [...] obr. [...] położonych przy ul. [...] w [...]. W dniu [...] lutego 2012 r. Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w [...] zwróciła się do [...][...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, ponieważ stwierdził że skarżąca nie ma interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), w tym postępowaniu. Po rozpoznaniu zażalenia Wspólnoty na to postanowienie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. (znak [...]) uchylił postanowienie [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że pierwsze: nie można było odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., gdyż brak przymiotu strony Wspólnoty Mieszkaniowej nie był oczywisty, po drugie: nieruchomości skarżącej znajdują się w obszarze planowanej inwestycji a zatem posiada ona interes prawny w kwestionowaniu decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2213/12 oddalił skargę inwestora na tę decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2281/13 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. (nr [...]) odmówił skarżącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. (znak: [...]) uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania nieważnościowego w odniesieniu do nieostatecznej decyzji organu I instancji o pozwoleniu na budowę, wobec której wniesiono odwołanie a następnie wycofano je, a wniosek odwołującego się z oświadczeniem o wycofaniu odwołania nie został przekazany do właściwego organu. Z akt sprawy wynika ponadto, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze w tej sprawie, w związku z cofnięciem odwołania przez [...] w dniu 1 grudnia 2011 r. W tym samym dniu (17 grudnia 2015r.) zawiadomił strony tego postępowania o wszczęciu na wniosek skarżącej postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i przekazał ten wniosek Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do rozpoznania przyjmując że jest on organem wyższego stopnia nad Wojewodą, który rozstrzygał w tej sprawie w ostatniej instancji (art. 157 § 1 k.p.a.). W piśmie z 25 lutego 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał ten wniosek do rozpoznania Wojewodzie. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Wojewoda [...] przyjął, że nie było podstaw do wszczęcia w dniu [...] grudnia 2015 r. postępowania z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ ten wniosek został już załatwiony ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. (znak: [...]) o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności jako bezprzedmiotowego z uwagi na jego przedwczesne wszczęcie. W związku z tym decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2011 r. W odwołaniu od tej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w [...] stwierdziła, że ostateczna decyzja Prezydenta [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego jest niezgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), w związku z tym umorzenie postępowania o stwierdzenie jej nieważności nie leży w interesie społecznym. Wspólnota podkreśliła, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2015 r. oddalającym skargę kasacyjną inwestora od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2213/12 podzielił stanowisko Sądu I instancji odnośnie tego, że ma ona interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Organ podał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do błędnego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2011 r. Wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej (z [...] lutego 2012 r.) inicjujący to postępowanie został już rozpoznany. Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w [...] zaskarżyła tę decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy i art. 105 § 1 k.p.a. przez nieprawidłowe umorzenie postępowania o stwierdzenie nieważności z powodu jego bezprzedmiotowości i wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu oraz stwierdziła, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie było bezprzedmiotowe, ponieważ decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nie jest decyzją merytoryczną i wynika z niej jedynie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności może się toczyć po rozpoznaniu odwołania A. S. od decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów, niż w niej podniesione. Z przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako p.p.s.a, wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest obowiązany do badania jego zgodności z prawem w pełnym zakresie, nie ograniczając się do zarzutów skargi. Uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie dostrzegła strona wnosząca skargę. Skarga może być zatem uwzględniona niezależnie od zasadności podniesionych w niej zarzutów. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania z wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2011 r. W zaskarżonej decyzji organ przyjął, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności został już załatwiony decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2014 r. o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji i umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] a następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, a także skarżąca Wspólnota, pominęły całkowicie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1953/14 (nieprawomocnym w dniu wydania decyzji organu I instancji), po rozpoznaniu skargi [...]Sp. z o. o. z siedzibą w [...], uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, że gdy nie zostało zakończone postępowanie odwoławcze od decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności (bo nie rozpoznano wniosku o cofniecie odwołania), to postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności jest przedwczesne i podlega umorzeniu. Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1986/15 oddalił skargę kasacyjną organu w tej sprawie. Sąd II instancji zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowym i w doktrynie dominuje pogląd, że z przepisu art. 156 k.p.a. nie wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji dotyczy tylko decyzji ostatecznych (odmiennie np. art. 145, 154 i 155 k.p.a.). Wybór środka zaskarżenia decyzji nieostatecznej (odwołanie czy wniosek o stwierdzenie nieważności) należy do strony, (zob. postanowienie NSA z 12 sierpnia 2005 r. sygn. akt II OW 10/05, lex nr 188292, wyroki NSA z 1 października 2002 r. sygn. akt II SA 2990/01 i z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 290/06). Zgodnie z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z powyższego wynika, że wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2011 r. (nr [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie został dotychczas rozpoznany. Zatem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji [...] z [...] września 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z powodu jego bezprzedmiotowości, naruszają prawo. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.