VII SA/Wa 2412/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 sierpnia 2022 r., znak: DON.7101.245.2022.KPI w przedmiocie udostępnienia wglądu w akta postępowania administracyjnego oddala skargę Przedmiotem skargi M. P. ("skarżąca") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") znak: DON.7101.245.2022.KPI z 19 sierpnia 2022 r., dotyczące udostępnienia akt administracyjnych, wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB"), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku, decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2022 r., na podstawie art. 68 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 – dalej: "pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a."), nakazał właścicielowi M. M. opróżnienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewid. nr [...] – w terminie 90 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Udział w powyższym postępowaniu administracyjnym brała wyłącznie M. M., której organ doręczył decyzję 12 kwietnia 2022 r. (v. zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z 11 maja 2022 r. (nadanym w placówce pocztowej 12 maja 2022 r.), skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji PINB z 6 kwietnia 2022 r. i jednocześnie wskazała, że żąda (ewentualnie) wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na pominięcie jej w zakończonym postępowaniu w sprawie stanu technicznego budynku. W odwołaniu tym wskazała, że zamieszkuje na posesji w [...] i jest posiadaczem samoistnym tej nieruchomości – dzięki czemu posiada status strony w postępowaniu. Skarżąca dodała również, że z jej wniosku toczy się przed Sądem Rejonowym w [...] postępowanie o zasiedzenie nieruchomości przy ul. [...]. W piśmie z 14 czerwca 2022 r. zawodowy pełnomocnik skarżącej (radca prawny) zawarł wniosek o wgląd w akta sprawy, wskazując, że skarżąca jest stroną, bo postępowanie dotyczy jej interesu prawnego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("MWINB") postanowieniem nr 1021/22 z 17 czerwca 2022 r., na podstawie art. 74 § 2 oraz art. 123 k.p.a., odmówił skarżącej udostępnienia wglądu w akta postępowania administracyjnego, dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewid. nr [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że w jego ocenie skarżąca nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie – co odzwierciedla decyzja nr 677/2022 z 17 czerwca 2022 r. umarzająca postępowanie odwoławcze. Jednocześnie organ wskazał, że stronami postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowalnego nie mogą być posiadacze samoistni lub zależni nieruchomości, gdyż posiadanie samoistne lub posiadanie zależne jest stanem faktycznym, a nie stanem prawnym. Posiadacz samoistny nieruchomości z samego faktu władania nieruchomością może wywodzić jedynie legitymowanie się interesem faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania za stronę postępowania przed organem. Dalej MWINB zauważył, że okoliczność toczącego się przed Sądem Rejonowym postępowania o zasiedzenie działki ewid. nr [...] w miejscowości [...] nie zmienia faktu braku przymiotu strony skarżącej w postępowaniu administracyjnym w sprawie budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie tej nieruchomości. Podsumowując organ pierwszej instancji podał, że jeżeli w ramach postępowania w trybie odwoławczym skarżąca nie uzyskała statusu strony, to nie przysługują jej uprawnienia przewidziane w art. 73 k.p.a., które są wyłącznie następstwem uznania danego podmiotu za stronę w postępowaniu administracyjnym. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak: DON.7101.245.2022.KPI z 19 sierpnia 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie MWINB z 17 czerwca 2022 r. Organ drugiej instancji stwierdził, że ustalenia kręgu stron postępowania dokonuje orzekający w postępowaniu głównym organ administracji publicznej, mając na uwadze stosowne regulacje, w tym materialnoprawne, będące podstawą wydawanego rozstrzygnięcia. W tym aspekcie wskazał, że MWINB w postępowaniu zakończonym decyzją z 17 czerwca 2022 r., ustalił, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości [...]. Wynika to z tego, że PINB decyzją z 6 kwietnia 2022 r., wydaną na podstawie art. 68 pr.bud., nakazał właścicielowi, czyli M. M. opróżnienie budynku. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 68 pr.bud. może być tylko właściciel lub zarządca budynku i tylko do tych podmiotów organ uprawniony jest kierować nakazy wynikające z tej normy prawa materialnego. GINB stwierdził zatem, że skoro w ramach postępowania zakończonego decyzją ostateczną skarżąca nie uzyskała statusu strony, to nie mogła być stroną w tzw. postępowaniu incydentalnym, prowadzonym na podstawie art. 73 k.p.a. W tym postępowaniu organ administracji nie może dokonywać odmiennych ustaleń co do kwestii legitymacji procesowej, w której to kwestii wypowiedział się już w innych postępowaniach. Innymi słowy, powołując się na art. 73 k.p.a. i prawo wglądu w akta sprawy, nie można kwestionować dokonanych w postępowaniu głównym ustaleń, co do legitymacji procesowej strony. Postępowanie wpadkowe, którego przedmiotem jest prawo wglądu do akt sprawy na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. nie jest postępowaniem "w sprawie", nie służy i nie może wręcz służyć czynieniu ustaleń w podstawowej dla bytu sprawy administracyjnej kwestii, jaką jest identyfikacja strony/stron danego postępowania. Dalej organ drugiej instancji podzielił stanowisko MWINB, że przywołane przez skarżącą posiadanie samoistne nieruchomości jest tylko określonym stanem faktycznym, a nie stanem prawnym, co oznacza, że w takiej sytuacji interes skarżącej ma wyłącznie charakter interesu faktycznego. Natomiast skarżąca nie posiada interesu prawnego, uzasadniającego uznanie jej za stronę postępowania. Ponadto okoliczność toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...] z wniosku skarżącej postępowania o zasiedzenie nieruchomości przy ul. [...], nie zmienia faktu braku przymiotu strony skarżącej w postępowaniu administracyjnym w sprawie budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie tej nieruchomości. Zdaniem GINB skarżąca nie przedstawiła prawomocnego orzeczenia o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia MWINB z 17 czerwca 2022 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne i niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na treść orzeczenia, polegający na tym, że bezpodstawnie organ drugiej instancji utrzymał w mocy postanowienie MWINB z 17 czerwca 2022 r., a tym samym bezpodstawnie odmówił skarżącej przymiotu strony oraz wglądu w akta sprawy dotyczącej budynku mieszkalnego położonego na działce ewid. nr [...], gdzie ona zamieszkuje i którego jest posiadaczem samoistnym; 2) art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia budynku mieszkalnego przy ul. [...] położonego na działce ewid. nr [...], w której to sprawie wydana została przez PINB decyzja z 6 kwietnia 2022, którą to decyzję skarżąca uprzednio zaskarżyła; 3) art. 74 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu; 4) art. 68 pr.bud. poprzez odmowę wglądu w akta sprawy skarżącej – posiadaczowi samoistnemu nieruchomości położonej przy ul. [...]; 5) "art. 7, art. 77, art. 80" poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia samodzielnego postępowania dowodowego, analizy i oceny zgromadzonych materiałów w sprawie niniejszej i w sprawie dotyczącej budynku mieszkalnego położonego na działce ewid. nr [...]. Odpowiadając 17 listopada 2022 r. na ww. skargę, organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna; zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przed rozwinięciem tej oceny Sąd wyjaśnia, że kontrolował w sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: DON.7101.245.2022.KPI z 19 sierpnia 2022 r., utrzymujące w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 1021/22 z 17 czerwca 2022 r. odmawiające udostępnienia skarżącej wglądu w akta postępowania administracyjnego, dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewid. nr [...]. Podstawę prawną powyższych rozstrzygnięć stanowił art. 74 § 2 k.p.a., a stosując ten przepis organy uznały, że skarżąca nie była stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego (zakończonego w pierwszej instancji decyzją PINB z 6 kwietnia 2022 r. wydaną w oparciu o art. 68 pr.bud., nakazującą właścicielce M. M. opróżnienie ww. budynku). Organy obu instancji wskazały także, że dla przymiotu strony w tym postępowaniu nie ma znaczenie, że skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości i toczy się w tym przedmiocie postępowanie przed sądem powszechnym, gdyż skarżąca nie przedstawiła prawomocnego orzeczenia o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości. Tymczasem skarżąca wywodzi, że ma przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, albowiem jest posiadaczem samoistnym nieruchomości, której dotyczy postępowanie (tj. zamieszkuje nieruchomość, ale nie ma prawa własności). Z tego też względu skarżąca uważa, że organ powinien udostępnić jej do wglądu akta ww. postępowania administracyjnego. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, albowiem jest oparte na błędnej wykładni przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności dotyczących statusu strony w postępowaniu administracyjnym i dopuszczalności udostępniania akt sprawy administracyjnej. W pełni natomiast zgadza się z oceną prawną dokonaną w zaskarżonym postanowieniu GINB z 19 sierpnia 2022 r. I tak Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Z kolei art. 74 § 2 k.p.a. stanowi, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Dokonując wykładni tych przepisów, Sąd zauważa, że jawność postępowania administracyjnego może być rozważana w dwóch aspektach: tzw. jawności wewnętrznej (względnej), to jest jawności wobec stron i uczestników postępowania na prawach strony, oraz jawności zewnętrznej, to jest jawności wobec podmiotów niebędących uczestnikami postępowania. Jawność wewnętrzna jest ściśle związana z zasadami ogólnymi czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz informowania (art. 9 k.p.a.). Jawność zewnętrzna jest realizowana w szczególności poprzez prawo dostępu do informacji publicznej wynikające z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.). Udostępnianie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, uregulowane w art. 73 i 74 k.p.a., jest przejawem jawności względnej (wewnętrznej). Poza zakresem powyższej regulacji pozostaje tzw. jawność zewnętrzna. Zatem tylko strona postępowania ma prawo wglądu w akta sprawy. Przepisy k.p.a. nie zawierają regulacji dotyczących kwestii udostępniania akt podmiotom nie będącym stronami postępowania. Brak odpowiednich regulacji nie oznacza jednak, że informacje znajdujące się w aktach spraw administracyjnych nie mogą być w pewnych sytuacjach udzielane osobom niebędącym stronami tych postępowań; taki dostęp zapewniają bowiem wspomniane już przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Kwalifikacja prawna wniosku zależy głównie od argumentacji podmiotu żądającego udostępnienia akt sprawy. W kontrolowanej przez Sąd sprawie skarżąca (zastępowana przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego) wnioskowała o udostępnienie jej wglądu w akta administracyjne dotyczące budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewid. nr [...]. W tym zakresie stanowczo podnosiła, zarówno we wniosku z 14 czerwca 2022 r., jak również we wcześniejszych pismach kierowanych do organu (m.in. w odwołaniu z 11 maja 2022 r.), że jest stroną postępowania, a to z uwagi na samoistne posiadanie nieruchomości. Takie okoliczności w sposób jednoznaczny świadczą, że w sprawie bezspornie zastosowanie miała regulacja zawarta w art. 73 i 74 k.p.a.; udostępnienie akt sprawy dotyczyło zatem tzw. jawności wewnętrznej. Odnosząc się do kwestii zasadności rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnia, że o tym, czy dany podmiot jest stroną, decyduje istnienie interesu prawnego lub obowiązku, którego dane postępowanie dotyczy (art. 28 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. może korzystać tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu głównym, a ponadto, że powołany przepis nie stanowi podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonego w tym postępowaniu (v. wyrok WSA w Krakowie z 13 września 2016 r., sygn. akt: III SA/Kr 281/16). Inaczej rzecz ujmując: przepis art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony, ale nie jest to inna strona niż strona w postępowaniu głównym, czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma bowiem charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania głównego. To właśnie w tym postępowaniu organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania głównego, to także kręgu stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie od tego, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego (v. wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r., sygn. akt: II OSK 2668/15). Zatem w postępowaniu incydentalnym prowadzonym na podstawie art. 73 k.p.a. MWINB nie mógł czynić samoistnych i odmiennych ustaleń co do przymiotu skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy, powołując się na art. 73 k.p.a., nie mógł kwestionować dokonanych w postępowaniu głównym ustaleń co do jej statusu. W postępowaniu dotyczącym budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewid. nr [...] skarżąca nie została uznana za stronę, a wobec tego nie mogła także być uznana za stronę w tzw. postępowaniu incydentalnym - prowadzonym na podstawie art. 73 k.p.a. Sąd wskazuje w tym kontekście, że oceniając przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewid. nr [...], PINB nie uznał skarżącej za stronę postępowania; była nią jedynie M. M.. Statusu strony skarżąca nie uzyskała również wskutek złożonego przez siebie pisma z 11 maja 2022 r., określonego jako odwołanie, ewentualnie - wniosek o wznowienie postępowania. Znalazło to odzwierciedlenie w decyzji MWINB nr 677/2022 z 17 czerwca 2022 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego. Dla tak dokonanej oceny nie ma znaczenia, że wskazana decyzja nr 677/2022 z 17 czerwca 2022 r. wydana przez MWINB została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem tut. Sądu z 9 lutego 2023 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1852/22, albowiem w chwili rozstrzygania o odmowie udostępnienia wglądu w akta sprawy (postanowieniem z 17 czerwca 2022 r. i postanowieniem z 19 sierpnia 2022 r.), orzeczenie to pozostawało w obrocie prawnym i wskazywało na brak interesu prawnego skarżącej. W takich warunkach MWINB nie mógł udostępnić skarżącej wglądu w akta sprawy z jej wniosku z 14 czerwca 2022 r. Sąd dostrzega jednocześnie, że uchalając decyzję MWINB z 17 czerwca 2022 r., o umorzeniu postępowania odwoławczego, w ww. wyroku z 9 lutego 2023 r. nie podważono prawidłowości tej oceny – tj. dotyczącej przymiotu strony skarżącej (stwierdzone wady nie dawały podstaw do oceny przez Sąd tego zagadnienia); wskazano wyłącznie, że okoliczności sprawy uzasadniały załatwienie podania skarżącej z 11 maja 2022 r. w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Zatem interes prawny skarżącej w sprawie głównej nie został - w dacie wydania zaskarżonego w sprawie postanowienia GINB - pozytywnie zweryfikowany, a wobec tego jej podanie o wgląd w akta postępowania głównego, dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], nie mogło być na tym etapie uwzględnione. Sąd podkreśla nadto, na co trafnie też uwagę zwróciły orzekające w sprawie organy, że status strony wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa lub obowiązki, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny. Nie należy więc traktować zagadnienia legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym wyłącznie w aspekcie formalnym, gdyż musi być ono oceniane merytorycznie na podstawie przepisów prawa materialnego i właściwie ustalonego stanu faktycznego. Nie jest zatem wskazane, aby w przedmiocie statusu strony mogło się toczyć postępowanie incydentalne. Weryfikowanie interesu prawnego strony odbywa się na każdym etapie postępowania głównego i jest ściśle powiązane z rozstrzyganiem sprawy. A zatem dopiero w decyzji wydanej na podstawie art. 104 k.p.a. rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę organ rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony, czyli podmiotu legitymującego się interesem prawnym. Podmiot, który uznaje się za stronę określonego postępowania administracyjnego, a który nie został dopuszczony do udziału w tym postępowaniu, może żądać oceny swojego statusu jako strony postępowania poprzez złożenie odwołania od decyzji kończącej to postępowanie, z zachowaniem jednak terminu przewidzianego do złożenia odwołania przez strony, którym doręczono decyzję. Ponadto okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania w sprawie już zakończonej decyzją ostateczną. Natomiast organ administracji publicznej rozpoznając wniosek o udostępnienie wglądu w akta sprawy nie przeprowadza odrębnego postępowania dowodowego w celu ustalenia czy podmiot żądający udostępnienia akt sprawy ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym; opiera się w tej kwestii na stanie sprawy głównej. Z tych też powodów podnoszone przez skarżącą okoliczności mające wskazywać na jej interes prawny w sprawie głównej, nie mogły mieć istotnego znaczenia podczas rozważania przez organ udostępnienia jej akt administracyjnych. Odnośnie do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 28 k.p.a., a także art. 68 pr.bud. poprzez nieuznanie skarżącej za stronę postępowania, Sąd wyjaśnia, że już z ww. przyczyn (związanych z ustalaniem stron postępowania w sprawie głównej, a nie incydentalnej), nie mogły one okazać się skuteczne. Podsumowując, Sąd uznał, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu postanowienie GINB z 19 sierpnia 2022 r., jak również poprzedzające je postanowienie MWINB z 17 czerwca 2022 r. jest prawidłowe; organy nie naruszyły przy ich wydawaniu przepisów prawa, w szczególności tych, na które wskazuje skarżąca. Wszystkie istotne okoliczności zostały wyjaśnione w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć, co było poprzedzone prawidłowo dokonaną wykładnią prawa. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 7, 77 czy 80 k.p.a., albowiem organ rozpatrując wniosek o wgląd w akta sprawy, a więc podejmując rozstrzygnięcie wpadkowe, nie był zobligowany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w kierunku ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego; miał obowiązek opierać się na ustaleniach poczynionych w ramach postępowania głównego – co też uczynił. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.