VII SA/Wa 2415/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2012 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (teks jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej K.p.a. po rozpoznaniu wniosku W. R. odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] z dnia [...].04.2011 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. N., T. G. oraz P. Z. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych 32 i 24 lokalowych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], obręb W.. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] wyjaśnił, że w dniu 20 maja 2011 r. W. R. złożyła wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego aż do czasu rozpoznania sprawy o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. W ocenie organu art. 98 K.p.a. przewiduje możliwość zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy zostaną spełnione kumulatywnie trzy przesłanki. Po pierwszej, wniosek złoży strona na żądanie której wszczęto postępowanie. Po drugie, zawieszeniu postępowania nie sprzeciwiają się pozostałe strony. Po trzecie, zawieszenie nie zagraża interesowi publicznego. Wojewoda [...] ustalił, że W. R. nie występuje w charakterze osoby na żądanie, której wszczęto postępowanie. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki zawieszenia postępowania na wniosek strony. Stosownie zaś do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie z urzędu, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie bezsporne jest, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu działki nr [...], obręb W., dotyczącej budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych zbliźniaczonych jest ostateczna i nadal pozostaje w obrocie prawnym i nie zmienia tego faktu okoliczność wydania postanowienia przez Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] lutego 2011 r. (znak [...]) o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (na żądanie stron postępowania) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla terenu działki nr [...], obręb W.. Samo wszczęcie postępowania wznowieniowego, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W ocenie organu, zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. byłoby możliwe jedynie w razie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy albo w razie wstrzymania jej wykonania. W innym razie zawieszenie postępowania naruszałoby nie tylko art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. ale również art. 16 § 1 K.p.a., bowiem podważałoby skuteczność ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, która to decyzja jest swoistą promesą pozwolenia na budowę. Zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r. wniosła W. R.. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że samo stwierdzenie, iż wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione. Uchylenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w wyniku postępowania wznowieniowego może stanowić przesłankę wznowienia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., do tej jednak chwili organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany ustaleniami ostatecznej decyzji pozostającej w obrocie prawnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła W.R.. W uzasadnieniu skargi zarzucała, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 10 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne obligujące organ administracji do zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skargi naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne obligujące organ administracji do zawieszenia postępowania. Zagadnieniem wstępnym może być jedynie taka kwestia, która obliguje organ do zawieszenia postępowania z urzędu, bowiem tamuje rozpoznanie sprawy w ten sposób, że niemożliwym staje się wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia. Aktualna pozostaje teza sformułowana w wyroku z dnia 10 sierpnia 1983 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. I SA 481/83, w którym zauważono, iż w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Przyjmuje się zatem w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zagadnieniem wstępnym jest kwestia materialnoprawna pojawiająca się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia, bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia, załatwienie istoty sprawy administracyjnej (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. II GSK 1028/09). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wbrew twierdzeniom skarżącej w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki warunkujące obligatoryjne zawieszenie postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. N., T. G. oraz P. Z. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych 32 i 24 lokalowych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], obręb W. tylko z tego względu, że toczy się postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie wzruszenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Zwrócić uwagę należy na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. II OSK 363/10, iż sama możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, czy też wznowienia postępowania nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 KPA, niezależnie od tego na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a także postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej. W razie zakwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne, postępowanie główne nie może być zawieszone na podstawie art. 94 § 1 pkt 4 KPA. Nie wyłączna to jednak możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej co do istoty, gdy w odpowiednim trybie zostanie zmienione rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne. Powyższą ocenę Sąd w niniejszym składzie podziela. Prawidłowe jest stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w skarżonym postanowieniu, że ewentualne uchylenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w wyniku postępowania wznowieniowego może stanowić przesłankę wznowienia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., do tej jednak chwili organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany ustaleniami ostatecznej decyzji pozostającej w obrocie prawnym. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, bowiem skarżąca nie wykazała w jaki sposób naruszenie to mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Z przeprowadzonej oceny prawnej co do zarzutu naruszenia art. 94 § 1 pkt 4 K.p.a. i pojęcia zagadnienia wstępnego wynika, że samo naruszenie art. 10 K.p.a. nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Z powyższych przyczyn zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, prawa nie narusza. Z tych względów skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 z późn. zm.) należało oddalić.