VII SA/Wa 2415/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha ( spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] S.A. w [...] (dalej "spółka", "skarżący") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB", "organ I instancji") nr [...] z [...] czerwca 2017 r. znak: [...], oddalające skargę spółki na czynności egzekucyjne w postaci odmowy zwrotu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 40 000 zł. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...] PINB nakazał skarżącemu, jako właścicielowi obiektu budowlanego, usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa i nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli obiektu oraz wynikających z oceny technicznej stacji transformatorowej stanowiącej element linii 15 kV, zlokalizowanej na terenie działki nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], poprzez wykonanie wymiany konstrukcji nośnej stacji transformatorowej w tej samej lokalizacji i dokonanie koniecznej wymiany wyposażenia stacji transformatorowej (z uwzględnieniem obowiązujących obecnie standardów technicznych stosowanych przy budowie stacji transformatorowych). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WINB z [...] marca 2015 r. nr [...]. W związku z niewykonaniem przez skarżącego obowiązku nałożonego decyzją PINB z [...] lutego 2015 r., PINB wszczął postępowanie egzekucyjne. [...] lutego 2015 r. doręczono skarżącemu upomnienie wzywające do wykonania obowiązku i następnie [...] czerwca 2015 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który doręczono skarżącemu 15 czerwca 2005 r. 16 lipca 2015 r. przedstawiciel PINB przeprowadził kontrolę na działce nr [...] w miejscowości [...], w wyniku której stwierdzono, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany. Postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. PINB nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 40 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z [...] lutego 2015 r. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem WINB z [...] września 2015 r. nr [...]. Wyrokiem z 29 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2779/15 WSA w Warszawie oddalił skargę na postanowienie WINB z [...] września 2015 r. Postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. PINB uznał za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez podmiot zobowiązany w toku postępowania egzekucyjnego. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem WINB z [...] września 2015 r. nr [...]. Wyrokiem z 12 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2785/15 WSA w Warszawie oddalił skargę na postanowienie WINB z [...] września 2015 r. Postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2016 r. PINB skierował do wykonania zastępczego obowiązek wynikający z decyzji PINB z [...] lutego 2015 r., na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Postanowieniem nr [...] z [...] maja 2016 r. WINB uchylił postanowienie z [...] lutego 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi egzekucyjnemu. Postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2016 r. PINB uznał za bezzasadne zarzuty wniesione przez zobowiązanego w związku z zastosowaniem w postępowaniu egzekucyjnym wykonania zastępczego. Postanowieniem nr [...] z [...] maja 2016 r. WINB uchylił postanowienie z [...] lutego 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi egzekucyjnemu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB [...] czerwca 2016 r. wydał postanowienie nr [...] w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego obowiązku wynikającego z egzekwowanej decyzji. Postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. WINB utrzymał w mocy postanowienie z [...] czerwca 2016 r. Postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2016 r. PINB uznał zarzuty zobowiązanego w związku z zastosowaniem ww. środka egzekucyjnego za nieuzasadnione. Postanowieniem nr [...] z [...] września 2016 r. WINB utrzymał w mocy ostanowienie z [...] lipca 2016 r. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych 17 listopada 2016 r. PINB stwierdził, że spółka usunęła z terenu działki [...] położonej w [...] stację transformatorową oraz słupy średniego napięcia. Nowa stacja została zbudowana poza terenem tej działki. 30 listopada 2016 r. do PINB wpłynął wniosek spółki o zwrot grzywny nałożonej w celu przymuszenia do wykonania obowiązku Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2016 r. PINB stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z [...] lutego 2015 r. nr [...], którą nałożono na spółkę egzekwowany obowiązek. Postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2017 r. PINB umorzył z urzędu postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2017 r. PINB odmówił zwrotu grzywny nałożonej postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. 6 lutego 2017 r. spółka zaskarżyła czynność odmowy zwrotu grzywny w trybie skargi na czynności egzekucyjne z art. 54 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a."). Postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2017 r. PINB oddalił skargę. Po rozpoznaniu zażalenia spółki WINB postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu prawnym postanowienia z [...] sierpnia 2017 r. organ odwoławczy przywołał treść art. 126 u.p.e.a. i stwierdził, że skarżący nie wykonał obowiązku wynikającego z decyzji PINB nr [...] z [...] lutego 2015 r., a wykonał rozbiórkę stacji transformatorowej oraz słupów średniego napięcia z działki objętej decyzją nakazową. Wobec powyższego w ocenie organu nie można uznać, że obowiązek wynikający z decyzji został wykonany, a stał on się bezprzedmiotowy, natomiast art. 126 u.p.e.a. nie przewiduje zwrotu uiszczonej grzywny w celu przymuszenia gdy egzekwowany obowiązek stał się bezprzedmiotowy, lecz jedynie gdy taki obowiązek został wykonany. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu następujące naruszenia przepisów prawa, które miały wpływ na wynik sprawy: 1. art. 45 k.p.a. poprzez brak doręczania pism w sprawie, w szczególności zaskarżonego postanowienia na adres siedziby skarżącego ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowym; 2. art. 29 w zw. z art. 30 § 1 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez skierowanie zaskarżonego postanowienia do podmiotu, który nie jest osobą prawną i nie ma zdolności prawnej, a mianowicie do [...] S.A. Oddział [...] Rejon Energetyczny [...] z siedziba w [...]; 3. art. 126 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę zwrotu uiszczonej dobrowolnie grzywny w sytuacji gdy z zachowania i działań skarżącej nie wynikało, aby celowo i uporczywie nie wykonywała nałożonego obowiązku, a wręcz przeciwnie – skarżąca wykonała obowiązek w jak najkrótszym możliwym terminie, pomimo braku pomocy ze strony organu w egzekucji decyzji z art. 126 u.g.n. wobec uczestniczki [...]; przyjęcie przez organ, że skarżąca nie wykonała obowiązku w sytuacji gdy wybudowanie nowej stacji na nowej konstrukcji wsporczej wypełniło cel podejmowanych czynności przez organ tj. usunięto zagrożenie życia i zdrowia. Mając na uwadze przytoczone powyżej zarzuty strona skarżąca wniosła o zmianę w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z [...] czerwca 2017 r. nr [...] poprzez nakazanie zwrotu uiszczonej grzywny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych decyzji. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 126 u.p.e.a. na wniosek obowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Uzasadnione okoliczności, o których mowa w art. 126 u.p.e.a. nie zostały określone przez ustawodawcę, w związku z czym ocena czy zaistniały one w konkretnym przypadku należy do organu egzekucyjnego, który rozpatruje wniosek o zwrot grzywny. Użycie w art. 126 u.p.e.a. sformułowania, że uiszczone lub ściągnięte grzywny w celu przymuszenia mogą być zwrócone, wskazuje na to, że czynność organu egzekucyjnego w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Zatem nawet w przypadku, gdy zaistnieją uzasadnione okoliczności organ egzekucyjny nie ma obowiązku zwrotu grzywny, gdyż ustawodawca pozostawia organowi egzekucyjnemu swobodę w rozstrzygnięciu tego wniosku. Ponadto przesłanką zwrotu grzywny jest wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że skarżący nie wykonał obowiązku określonego w tytule wykonawczym, który polegał na doprowadzeniu obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego i stanu zgodnego z prawem. Spółka uporczywie nie wykonywała tego obowiązku, o czym świadczy podniesiona przez organ I instancji okoliczność, że nawet nie przystąpiła do przygotowania dokumentacji technicznej niezbędnej do rozpoczęcia i przeprowadzenia remontu stacji transformatorowej. Sporządzenie dokumentacji technicznej nie wymagało wejścia na nieruchomość, na której znajdowała się stacja, wobec czego podnoszona przez skarżącego okoliczność utrudniania dostępu do obiektu budowanego przez właścicieli nieruchomości nie usprawiedliwia zaniechania wykonania obowiązku. Nałożona grzywna w celu przymuszenia okazała się nieskuteczna, ponieważ nie zmotywowała spółki do wykonania obowiązku, w związku z czym organ egzekucyjny zarządził w stosunku do dłużnika wykonanie zastępcze. Umorzenie postępowania egzekucyjnego nastąpiło dopiero na skutek całkowitego rozebrania przez skarżącego obiektu budowlanego, stanowiącego przedmiot obowiązku określonego w tytule wykonawczym, po prawie dwóch latach prowadzenia przez organ egzekucyjny nieskutecznej egzekucji. Likwidacja obiektu budowlanego nie jest wykonaniem obowiązku doprowadzenia go do należytego stanu technicznego i stanu zgodnego z prawem, albowiem do takiego stanu można doprowadzić tylko obiekt istniejący. Reasumując, organy należycie uzasadniły przyczyny odmowy zwrotu grzywny, powołując okoliczności wskazujące na uporczywość uchylania się przez skarżącego od wykonania obowiązku, tym samym nie zostały naruszone granice uznania administracyjnego. Niezasadne są podniesione w skardze zarzuty co do naruszenia przepisów postępowania poprzez wskazanie jako adresata rozstrzygnięć oddziału spółki oraz brak prawidłowych doręczeń. Zarówno z treści orzeczenia pierwszoinstancyjnego (postanowienie PINB nr [...] z [...] czerwca 2017 r.) jak i zaskarżonego postanowienia drugoinstancyjnego wynika, iż jako strona postępowania występowała [...] S.A. Wszystkie doręczenia w toku postępowania administracyjnego dla tej spółki były dokonywane na adres pełnomocnika - radcy prawnego [...], dla którego pełnomocnictwo znajduje się w aktach sprawy. Sposób wykonywania doręczeń był więc zgodny z dyspozycją art. 40 § 2 k.p.a., który stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Organ nie miał więc obowiązku doręczenia pism w toku postępowania również na adres spółki. Okoliczność, iż organ doręczał odpisy orzeczeń także na adres oddziału spółki, w którego obszarze działalności była położona stacja transformatorowa będąca przedmiotem postępowania, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.