VII SA/Wa 2416/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. U. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...], na podstawie art. 1a pkt 12 lit. b zdanie pierwsze, art. 2, art. 17, art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), nałożył na Z. G. oraz A. U. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000,00 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) z powodu uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], nakazującą Z. G. oraz A. U. wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w O., umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz wydzielenie strefy zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz wydzielenie strefy zagrożenia, a także zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Z. G. oraz A. U., uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z niewykonaniem przez Z. G. oraz A. U. obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], organ przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z ww. decyzji. Organ podał, że w dniu [...] czerwca 2010 r. do zobowiązanych zostało skierowane upomnienie, wzywające do wykonania ww. obowiązku. Następnie w dniu [...] września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wystawił tytuły wykonawcze nr [...] dla Z. G. i nr [...] dla A. U., których doręczenie w dniu 8 września 2010 r. i 10 września 2010 r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...] organ nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, nałożonego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, postanowienie organu pierwszej instancji zasługuje na uchylenie, ponieważ postępowanie nie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ wyjaśnił, iż stosownie do art. 26 § 5 pkt 1 ww. ustawy, wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Zdaniem organu, wydaje się być nieprawidłowe, a co najmniej przedwczesne, wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia przed datą skutecznego doręczenia stronie zobowiązanej tytułu wykonawczego, a więc datą formalnego wszczęcia egzekucji administracyjnej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w dniu [...] września 2010 r., zaś tytuł wykonawczy nr [...] został doręczony jednej ze stron zobowiązanych – A. U. w dniu 10 września 2010 r. Podkreślił, że doręczenie tytułu wykonawczego stanowi przesłankę do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zaś wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nastąpiło przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, tj. przed doręczeniem tego tytułu osobie zobowiązanej. Ponadto, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił zaskarżonemu postanowieniu całkowity brak uzasadnienia względem wysokości kwoty, w jakiej organ powiatowy ustalił grzywnę. Stwierdził, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 510/05, przewidziana w art. 121 § 1-4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego, a to wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył w postanowieniu ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. U., zarzucając: - naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. wobec braku przesłanek do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przez nieumorzenie postępowania, pomimo zaistnienia przesłanek dla dokonania wskazanej czynności, - naruszenie art. 8 k.p.a., polegające na braku ustosunkowania się do pozostałych zarzutów podniesionych w postępowaniu zażaleniowym na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...] o nałożeniu grzywny. Zdaniem skarżącego, rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Skarżący podniósł, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia o nałożeniu grzywny było przedwczesne. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...], uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na Z. G. oraz A. U. grzywny w celu przymuszenia i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 § 1 u.p.e.a.). Stosownie do art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Jak stanowi art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli zaś wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 u.p.e.a.). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.) lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Przedmiotem postępowania egzekucyjnego w rozpatrywanej sprawie jest obowiązek o charakterze niepieniężnym, tj. wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], nakazującej Z. G. oraz A. U. wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w O., umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz wydzielenie strefy zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz wydzielenie strefy zagrożenia, a także zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich. Należy zauważyć, iż organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji zgodnie z przepisami ustawy u.p.e.a. Jak bowiem wynika z akt sprawy, wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. postanowienia z dnia [...] września 2010 r. nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nastąpiło przed doręczeniem tytułu wykonawczego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] jednej ze stron zobowiązanych – A. U., co miało miejsce w dniu 10 września 2010 r. Organ pierwszej instancji wydał więc postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia przed datą wszczęcia egzekucji administracyjnej, tj. przed dniem doręczenia tytułu wykonawczego osobie zobowiązanej. Co do zasady, "chwilą wszczęcia egzekucji" w rozumieniu art. 26 § 5 u.p.e.a. jest dzień (konkretna data dniowa), w którym dochodzi do prawem określonego zdarzenia wywołującego w myśl tej regulacji określony w niej skutek w postaci wszczęcia egzekucji (wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2008 r. sygn. akt I FSK 1298/06, Lex nr 485354). Brak doręczenia tytułu wykonawczego oznacza, że egzekucja nie została wszczęta, czego następstwem jest z kolei brak podstaw prawnych do podejmowania jakichkolwiek działań, które mogą nastąpić wyłącznie w toku postępowania egzekucyjnego. Przepis art. 26 § 5 u.p.e.a. dla skuteczności wszczęcia egzekucji administracyjnej wymaga doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Tytuł wykonawczy będący podstawą egzekucji administracyjnej jest dokumentem urzędowym, niezbędnym do wszczęcie i prowadzenia postępowania (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 146/06, Lex nr 341247). Ponadto, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził, że organ pierwszej instancji nie uzasadnił wysokości kwoty, w jakiej została ustalona grzywna. Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny w celu przymuszenia oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymyka się spod kontroli sądu. Organ egzekucyjny winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny i w uzasadnieniu postanowienia musi przytoczyć okoliczności, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Chodzi o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej – był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 43/07, Lex nr 437519). Uzasadnienie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia powinno być zatem szczególnie wnikliwe, aby nie można było zarzucić organowi dowolności w jego podejmowaniu. W odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze, dotyczących naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. ze względu na brak umorzenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było przedwczesne, stwierdzić należy, iż przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego zostały wymienione w art. 59 § 1 i § 2 u.p.e.a. Stosownie do art. 59 § 1 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się: 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania, 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał, 3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa, 4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego, 5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny, 6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego, 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu, 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania, 9) na żądanie wierzyciela, 10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Zgodnie zaś z art. 59 § 2 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Powyższe przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W szczególności zauważyć należy, iż umorzenie postępowania egzekucyjnego nie zależy od doręczenia odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanemu, a brak doręczenia odpisu tytułu wykonawczego nie pozbawia zobowiązanego prawa do składania zarzutów (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I FSK 427/06, Lex nr 262785). Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tj. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2003 r. sygn. akt III SA 2585/02 (Lex nr 148901), odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że przepisy tego kodeksu mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełnić, a nie modyfikować przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.