VII SA/Wa 2418/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010r., nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] na podstawie art. 49b ust. 4 w związku z ust. 2 oraz art. 49b ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), nałożył na M. S. opłatę legalizacyjną w wysokości 5.000 zł z tytułu wybudowania bez wymaganego zgłoszenia wiaty, zlokalizowanej na nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], położoną przy ul. [...] w Z. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczął na wniosek A. M. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, a następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] nałożył opłatę legalizacyjną. Postanowienie w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej zostało uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, gdyż inwestor przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie miał możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Ponownie rozpoznając sprawę organ podał, iż w art. 49b ustawy Prawo budowlane została określona procedura postępowania w przypadku samowoli budowlanej, polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Wskazał, że warunkiem legalizacji samowoli budowlanej w trybie ww. przepisu jest przedstawienie przez inwestora dokumentów, pozwalających organowi nadzoru budowlanego dokonać oceny, czy samowola kwalifikuje się do zalegalizowania, jak również uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej. Organ zauważył, iż w ustawie określony został termin na przedłożenie wymaganych dokumentów oraz podana została wysokość opłaty legalizacyjnej. Dodał, że niespełnienie określonych w omawianym przepisie obowiązków lub też nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki. Organ wyjaśnił, iż w przypadku opłaty legalizacyjnej dotyczącej budowy bez wymaganego zgłoszenia odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 59g ustawy Prawo budowlane, przy czym wysokość opłaty za samowolę budowlaną dotyczącą wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2 wynosi 5000 zł, stosownie do art. 49b ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto organ zauważył, że przed wydaniem postanowienia umożliwiono stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie żądań. Wskazał także, iż stanowisko w zakresie uznania przedmiotu postępowania za obiekt wymagający uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi zostało zawarte w postanowieniu z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budwolanego postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. - po rozpatrzeniu zażalenia M. S. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż w toku czynności wyjaśniających ustalono, że na przedmiotowej działce stanowiącej własność M. S. została wybudowana wiata – zadaszenie, oparte na sześciu słupach drewnianych o wymiarach w osi słupów 6.15 m x 3.41 m. Ponieważ przed przystąpieniem do wykonania ww. prac inwestor nie uzyskał zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej, podjęte zostały stosowne czynności z zakresu nadzoru budowlanego w celu zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej. Organ II instancji ocenił zaskarżone postanowienie jako prawidłowe. Wskazał, że zostało ono wydane w ramach postępowania legalizacyjnego, prowadzonego na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane. Podzielił stanowisko organu I instancji, że wiata jako konstrukcja dachowa wsparta na słupkach zalicza się do kategorii budowli, zdefiniowanej w art. 3 pkt 3 ww. ustawy, tj. stanowi obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury. Stwierdził, że spornego obiektu nie można traktować jako obiektu małej architektury, czy obiektu tymczasowego, zaś okoliczność braku ścian osłonowych i fundamentów pozostaje bez znaczenia. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy, gdzie wskazano katalog budowli oraz zakres robót budowlanych wymagających jedynie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona została m.in. budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Organ zauważył, iż powierzchnia przedmiotowej wiaty nie przekracza ww. wielkości, zatem inwestor był zobligowany do dokonania zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Stwierdził, że jakkolwiek z akt sprawy wynika, że M. S. przy piśmie z dnia 4 września 2009 r. złożyła w Starostwie Powiatowym w Z. zgłoszenie zamiaru wykonania wiaty do 25 m², to w momencie dokonywania ww. czynności wiata objęta zgłoszeniem już istniała, zaś w jej przedmiocie podejmowane były czynności wyjaśniające z zakresu nadzoru budowlanego. Zdaniem organu, zgłoszenia z dnia 4 września 2009 r. nie można zatem traktować jako skutecznego i wywołującego skutki w obrocie prawnym. Zdaniem organu II instancji, podjęcie i prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 49b ust. 2 ww. ustawy przez organ nadzoru budowlanego było zasadne. Organ podał, iż zgodnie z cytowanym przepisem, w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej właściwy organ jest zobowiązany ocenić, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów szczególnych, w tym techniczno-budowlanych. Jeżeli zachodzą powyższe okoliczności, organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, a więc nakłada na inwestora obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, po przedłożeniu których w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 49b ust. 3 ww. ustawy, w przypadku niespełnienia tego obowiązku lub nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, stosuje się art. 49b ust. 1 cytowanej ustawy, tj. organ nakazuje rozbiórkę stwierdzonej samowoli. W ocenie organu II instancji, w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki uniemożliwiające zalegalizowanie wiaty. [...] WINB wskazał, że organ powiatowy prawidłowo ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 5000 zł. Podał, iż zgodnie z art. 49b ust. 5 pkt 2 ww. ustawy, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g, z tym że wysokość opłaty w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, 5, 6, 12, 13, 16 i 19-21 wynosi 5 000 zł. Budowa przedmiotowej wiaty wypełnia zaś dyspozycję art. 29 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Organ wyjaśnił, iż nałożenie tego obowiązku jest powinnością organu i elementem koniecznym do zakończenia procedury legalizacyjnej, prowadzonej na podstawie art. 49b ust. 2-6 cytowanej ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła M. S., zwracając się o jego uchylenie. Skarżąca zarzuciła kwestionowanemu postanowieniu rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w szczególności: - art. 7 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej i pominięcie słusznego interesu strony skarżącej, - art. 11 k.p.a. przez niewyjaśnienie skarżącej zasadności przesłanek, którymi organ administracji kierował się przy załatwianu sprawy, tj. naruszenie zasady przekonywania, - art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym brak oceny oświadczenia skarżącej złożonego do protokołu oględzin z dnia 23 października 2009 r., - art. 80 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i ustalenie, że skarżąca wybudowała wiatę, a nie zadaszenie, - art. 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 124 § 2 k.p.a. przez niedopełnienie obowiązku rzetelnego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia. Ponadto, skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności: - art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że wybudowane przez skarżącą zadaszenie podlegało obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi, - art. 49b Prawa budowlanego przez uznanie, że skarżąca wybudowała zadaszenie bez wymaganego zgłoszenia, a także przez żądanie przedłożenia przez skarżącą dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, - sprzeczność istotnych ustaleń z zebranym materiałem dowodowym przez przyjęcie, że wybudowane zadaszenie jest wiatą w rozumieniu art. 29b ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, - niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie działań podejmowanych przez skarżącą i uzyskanych przez nią wyjaśnień od właściwego organu co do obowiązku zgłoszenia zamiaru wykonania zadaszenia. Zdaniem skarżącej, organ II instancji nie dokonał oceny, czy zrealizowanie przez skarżącą zadaszenia można zakwalifikować jako samowolę budowlaną. Skarżąca zarzuciła, że organ nie odniósł się do faktu, iż zadaszenie nie jest trwale związane z gruntem oraz istniejącym budynkiem, jak również nie wyjaśnił, dlaczego zamierzenie inwestora miało podlegać obowiązkowi zgłoszenia we właściwym organie, tj. dlaczego budowa zadaszenia jest budową, o której stanowi art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skarżąca zauważyła, iż w protokole oględzin z dnia 23 października 2009 r. jest mowa o zadaszeniu, a nie o wiacie. Dodała, że do ww. protokołu oświadczyła, iż zasięgnęła informacji, czy budowa zadaszenia wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz uzyskała w Starostwie odpowiedź, że tego typu obiekt nie wymaga nawet zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] nakładające na M. S. opłatę legalizacyjną w wysokości 5000 zł z tytułu wybudowania bez wymaganego zgłoszenia wiaty zlokalizowanej na nieruchomości o nr ewid. [...] przy ul. [...] w Z. Materialnoprawną podstawę kwestionowanego postanowienia stanowi art. 49b ust. 2 i 4 oraz ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepis ten umożliwia legalizację obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jeżeli budowa takiego obiektu jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem – gdy budowa nie została zakończona – prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: - dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4, - projektu zagospodarowania działki lub terenu, - zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, właściwy organ w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio art. 59g, z tym że wysokość opłaty w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, 5, 6, 12, 13, 16 i 19-21 wynosi 5000 zł. W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że na nieruchomości skarżącej został wybudowany obiekt budowlany, składający się z zadaszenia oraz sześciu słupów drewnianych, na których jest ono oparte. Wymiary obiektu w osi słupów wynoszą 6,15 m x 3,41 m, tj. 20,97 m². W ocenie Sądu, przedmiotowy obiekt ze względu na swoją konstrukcję został prawidłowo zaklasyfikowany przez organy nadzoru budowlanego jako wiata, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, podlegająca obowiązkowi zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Obiekt ten nie przekracza bowiem powierzchni zabudowy 25 m², określonej w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie wskazać trzeba, iż nie może być on uznany za obiekt małej architektury, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 22, którego wzniesienie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia zamiaru jego wykonania właściwemu organowi. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 października 2004 r. sygn. akt IV SA 1517/03, wiata o wymiarach 5,00 x 3,55 m (a więc o wymiarach mniejszych niż w przedmiotowej sprawie), nie może być uznana za obiekt małej architektury. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 sierpnia 2000 r. sygn. akt IV SA 1020/98 stwierdził, że wiata o wymiarach 6 x 6 m nie może być uznana ani za obiekt małej architektury, ani też tymczasowy obiekt budowlany. W przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki uniemożliwiające zalegalizowanie przedmiotowej wiaty, wymienione w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, zatem organ nadzoru budowlanego prawidłowo zobowiązał inwestora do dostarczenia dokumentacji określonej w postanowieniu z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], a więc: - dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tj. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również opisu rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych, - projektu zagospodarowania działki lub terenu, - zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ inwestor przedłożył wymagane dokumenty, kolejny etap postępowania stanowiło nałożenie opłaty legalizacyjnej, zgodnie z art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego. Kwota opłaty legalizacyjnej została określona przez organ prawidłowo, tj. w oparciu o art. 49 ust. 5 pkt 2, ustanawiający dla budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 wysokość opłaty legalizacyjnej jako 5000 zł. Jednocześnie zauważyć należy, iż legalizacja samowoli budowlanej stanowi uprawnienie inwestora, a nie jego obowiązek. W przypadku bowiem niespełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 49b ust. 2 (tj. nieprzedłożenia określonych dokumentów), a także w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, właściwy organ wydaje decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, stosownie do art. 49b ust. 3 i 7 Prawa budowlanego. W odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze stwierdzić należy, iż zgłoszenie zamiaru wykonania wiaty z dnia 4 września 2009 r. nie mogło zostać uznane przez organy nadzoru budowlanego za skuteczne, gdyż w dacie jego dokonania przedmiotowa wiata już istniała. Skoro zaś wystąpiła podstawa do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, to organ nadzoru budowlanego miał prawo wydać postanowienie w oparciu o art. 49b ust. 2 cytowanej ustawy, nakładające na inwestora określone obowiązki, w tym również obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1832/06). Wszczęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego było zatem prawidłowe, a konsekwencję wypełnienia przez inwestora nałożonego obowiązku przedłożenia określonych dokumentów stanowiło ustalenie opłaty legalizacyjnej. Dopiero bowiem uiszczenie opłaty legalizacyjnej kończy procedurę legalizacyjną w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1541/05). Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.